II SA/Gl 924/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bielsko-Biała Północ w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Powiatu Bielskiego z dnia 25 października 2017 r. nr V/46/280/17 w przedmiocie wysokości opłat związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywaniem stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Powiatu w Bielsku-Białej (dalej też jako Rada), działając na podstawie art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., zwanej dalej ustawą lub p.r.d.) podjęła w dniu 25 października 2017 r. uchwałę nr V/46/280/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 r. (dalej też jako uchwała). W skardze do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Bielsko-Biała Północ wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości jako podjętej jego zdaniem z rażącym naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu maksymalnych stawek kosztów usuwania pojazdów i przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo że rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez Starostwo Powiatowe w Bielsku-Białej na podstawie zawartej umowy cywilno-prawnej są znacznie niższe niż stawki przyjęte w uchwale. W uzasadnieniu skargi, porównując stawki wynikające z zaskarżonej uchwały odpowiadające maksymalnym kwotom stawek obowiązującym w 2018 r., określonym w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., z ponoszonymi przez Powiat kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie zawartej w dniu [...] r. umowy nr [...] ze wspólnikami spółki cywilnej "A" s.c. M. i K. K. z/s w B, stwierdził, że ponoszone przez Powiat koszty holowania są kilkakrotnie niższe, a koszty przechowywania pojazdów nawet kilkadziesiąt razy niższe od kosztów wyliczonych zgodnie ze stawkami przyjętymi w uchwale. Oznacza to zdaniem Prokuratora, że Rada przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów poniesionych przez Powiat. Stawki opłat w uchwale zostały zatem określone arbitralnie i niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej oddalenie bądź o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdził, że uchwała została podjęta po wnikliwej analizie ekonomicznej całego obciążającego Powiat zadania i przy uwzględnieniu całej treści art. 130a ust. 6 p.r.d., tj. mając na uwadze zarówno konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Wnosząc skargę Prokurator nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie wziął pod uwagę wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat Bielski przy realizacji zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów. Wskazano też na zawarte w skardze błędne wyliczenie koszów przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie do 3,5 tony. Zarzucono, że Prokurator nie wziął pod uwagę kosztów administracyjnych i osobowych ponoszonych przez Powiat w celu sprawnej realizacji obciążających go zadań, na które składają się m.in. koszty osobowe pracownika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego, który ma w zakresie obowiązków obsługę realizacji tych zadań, koszty związane z obsługą finansowo-usługową i windykacyjną opłat (wezwania do zapłaty), opłaty sądowe w sprawach o przepadek pojazdów, koszty ekspertyz samochodów przeznaczonych do złomowania oraz inne jeszcze koszty przedstawiane w dołączonych do odpowiedzi na skargę informacjach. Nadto podniesiono, że zgodnie z treścią art. 130a ust. 6e p.r.d. opłaty otrzymywane przez powiaty w związku z naliczonymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów stanowią ich dochody. Tymczasem wynik finansowy Powiatu Bielskiego z realizacji obciążających go w tym przedmiocie zadań był w 2016 i 2017 r. ujemny. Ustalenie niższych stawek opłat spowodowałoby dodatkowe uszczuplenie tego budżetu. Powiat musiałby bowiem pokryć te koszty z innych źródeł swoich dochodów. Na rozprawie sądowej w dniu 27 lutego 2019 r. pełnomocnik Powiatu dodatkowo podniósł, że stawki usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu są wyższe niż zostały wynegocjowane w zawartej przez Powiat umowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych niż wskazanych w niej względów, które Sąd nie będąc zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) związany jej zarzutami i wnioskami, wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała powinna zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Pierwsza wytyczna pozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, w ocenie Sądu, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że prawidłowa realizacja przez radę powiatu delegacji ustawowej wynikającej z art. 130a ust. 6 ustawy powinna być poprzedzona szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie przez radnych, a następnie przez organ nadzoru, ewentualnie sąd administracyjny miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona zgodnie z ustawowymi kryteriami oraz stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawowe, czy też została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów. Ponieważ z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek sporządzania uzasadnień podejmowanych w tym przedmiocie uchwał to fakt przeprowadzenia takiej kalkulacji powinien wynikać z innych dokumentów sporządzonych na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały, z wnioskami z których powinni być zapoznani członkowie właściwej komisji rady powiatu opiniującej projekt uchwały oraz radni, przed głosowaniem. Powinno to znaleźć przy tym odzwierciedlenie w dokumentacji prac komisji oraz rady (vide m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/GI 861/18). Najpóźniej szczegółowe oraz zawierające rzeczywiste dane uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat powinno być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały (odpis – karta 22 akt sądowych) należy bowiem wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że jedynym kryterium jakim kierował się projektodawca były maksymalne stawki opłat wynikające z aktualnego obwieszczenia ogłoszonego zgodnie z treścią art. 130a ust. 6c ustawy. Podobny wniosek wynika też z protokołu posiedzenia Komisji Gospodarki Transportu i Rozwoju Gospodarczego Rady z dnia 24 października 2017 r.(odpis wyciągu – karta 23 akt sądowych). Także z protokołu sesji Rady Powiatu na której podjęto zaskarżoną uchwałę (odpis z wyciągu – k. 24 akt sądowych) nie wynika aby przed głosowaniem nad nią radni zostali zapoznani z kryteriami w oparciu o które wysokość opłat została ustalona, a w szczególności aby były to kryteria o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. Również na etapie postępowania sądowego nie zostało wykazane aby przyjęte w zaskarżonej uchwale wysokości opłat były ustalone przy zachowaniu powyższych wymogów i przy zachowaniu wynikających z art. 130a ust. 6 ustawy kryteriów. Także bowiem na tym etapie Powiat nie przedstawił pełnych i miarodajnych kalkulacji uzasadniających przyjęte wysokości opłat ustalonych w uchwale. Ze sporządzonych na tym etapie postępowania informacji finansowych (w aktach administracyjnych) dotyczących zadania związanego z usuwaniem pojazdów z dróg powiatowych, ich przechowywania i złomowania na rok 2016 i rok 2017, nie wynika bowiem chociażby jakich okresów parkowania dotyczyły koszty objęte powoływanymi w tych informacjach decyzjami oraz odniesione do tych okresów i poniesione przez Powiat koszty obsługi parkingu i w konsekwencji czy były to koszty związane ze sprawną realizacją działań o jakich mowa w art. 130a ust. 6 ustawy, przy prawidłowym wykonywaniu obowiązków wynikających z ust. 10 w zw. z ust. 10a i ust. 10h tego artykułu. Przykładowo mogłoby się bowiem okazać, że część tych wskazywanych kwot dotyczy kosztów generowanych przez kilka, a nawet przez kilkanaście lat, które nie mogą być w żadnym przypadku uznane jako konieczne w odniesieniu do obowiązku Powiatu sprawnej realizacji zadań o jakich mowa w art. 130a ustawy, podobnie jak koszty, których dotyczy treść art. 130a ust. 10k ustawy. Stanowiłyby bowiem następstwo zaniedbań w realizacji obciążających powiat obowiązków. Nie przedstawiono też nawet skrótowej kalkulacji kosztów osobowych obsługi merytorycznej finansowo-usługowej oraz związanej z windykacją należności, które uzasadniałyby przyjęcie w tym względzie zatrudnienia na 0,8 etatu. W tym względzie nie podano nawet ile w tych latach usunięto pojazdów z dróg oraz ile wydano decyzji na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy. Nadto nie zostało też wykazane czy na użytek podejmowanej uchwały zostały ustalone i w jakiej wysokości koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu Bielskiego. Kwestia ta została przy tym pominięta w odpowiedzi na skargę, jakkolwiek zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 ustawy stanowi drugie z wymienionych w tym przepisie kryteriów, którym powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zostało w żaden sposób wykazane, a nawet uprawdopodobnione aby wysokość przyjętych w zaskarżonej uchwale opłat została ustalona w oparciu o wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. kryteria. Skutkowało to przyjęciem, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu w zw. z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 94 Konstytucji RP i w konsekwencji sprzecznie z prawem. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności jako aktu prawa miejscowego w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W odniesieniu do treści skargi należy natomiast stwierdzić, że Prokurator uzasadniając podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. całkowicie pominął pierwsze z wymienionych w tym przepisie kryteriów ustalania wysokości opłat i kosztów chociaż niewątpliwie tylko ich łączne spełnienie daje podstawę do uznania uchwały za legalną. Analizując te kryteria łącznie należy przy tym dojść do wniosku, że powiaty powinny osiągnąć nadwyżkę przychodów z ustalonych opłat i ponoszonych przez nie na rzecz innych podmiotów cen świadczonych na rzecz powiatów usług dla realizacji obciążających je zgodnie z treścią art. 130a ust. 5 f ustawy obowiązków, ustalonych w umowach cywilnoprawnych. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wystąpienie takiej różnicy jest konieczne dla pokrycia przez powiaty pozostałych (poza kosztami związanymi bezpośrednio z usuwaniem i parkowaniem usuniętych pojazdów) kosztów, wynikających w związku z realizacją obciążających je zgodnie z art. 130a ust. 5 f zadań własnych. Na pokrycie tych kosztów w związku z treścią art. 167 Konstytucji i art. 56 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym powiaty nie otrzymały innych środków (pomijając środki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska – ówczesny art. 401c ust. 9 pkt 6a Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 7 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152 poz. 1018 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010. 152. 1018 ze zm.), nałożone na powiaty zadania o jakich mowa w art. 130a ustawy mają być finansowane z przedmiotowych opłat stanowiących dochód własny powiatu. Oznacza to, że przy ustalaniu ich wysokości należy brać pod uwagę wszystkie prawidłowo wykazane i zasadnie ponoszone koszty jakie powiaty w związku z przejęciem tych zadań muszą ponosić. Wbrew zatem prezentowanemu w orzecznictwie stanowisku, mogą one również dotyczyć zdaniem Sądu ponoszonych przez powiat, w związku z realizacją tych zadań, kosztów osobowych związanych z wynagrodzeniem obsługujących te zadania pracowników czy też kosztów ponoszonych dla realizacji tych zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne powiatu. Koszty te, jako objęte zdaniem Sądu przesłanką zapewnienia sprawnej realizacji zadań o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinny być jednak wykazane jako wzięte pod uwagę przy podejmowaniu uchwał o jakich mowa w tym przepisie, co jak stwierdzono w odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie nastąpiło (nie zostało wykazane). Ponieważ co do zasady przyszłych kosztów realizacji obciążających powiat zadań nie można ściśle wcześniej ustalić, to nie można też wykluczyć dodatniego wyniku finansowego, jakkolwiek realizacja tych zadań nie może być nastawiona na komercyjny zysk. Zarzucić też trzeba Prokuratorowi, że w odniesieniu do drugiej z wymienionych w art. 130a ust. 6 ustawy przesłanek ustalania opłat i kosztów ograniczył on swoje rozważania jedynie do kosztów usuwania i przechowywania pojazdów wynikających z zawartej przez skarżony Powiat umowy cywilnej z dnia [...] r., gdy tymczasem zgodnie z tym przepisem powinny być brane pod uwagę koszty "na obszarze danego powiatu". Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że koszty wynikające z tej umowy nie muszą się wcale pokrywać z obowiązującymi za tego rodzaju usługi kosztami na terenie Powiatu Bielskiego. Nie można wykluczyć, że przy zawieraniu tej umowy Powiat wynegocjował niższe niż powszechne stosowane na terenie powiatu stawki, co podniósł pełnomocnik Powiatu na rozprawie sądowej. Powyższe zastrzeżenia w odniesieniu do treści skargi nie zwalniały jednak Sądu od oceny z urzędu legalności zaskarżonej uchwały, ze wskazanym wyżej skutkiem. W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, pozostaje do rozważenia kwestia następstw tego orzeczenia w świetle treści art. 130a ust. 5c, ust. 2a, ust. 10h i ust 10i w zw. z ust. 6 ustawy. Skoro w świetle tych przepisów właściciel lub osoba, która władała pojazdem w chwili jego usunięcia na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, może być obciążona za usunięcie i parkowanie jedynie według opłat i kosztów ustalonych zgodnie z uchwałą o jakiej mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., to należy przyjąć, że w tym zakresie (gdy chodzi o podstawę obciążenia opłatami i kosztami) nie może istnieć brak uregulowania prawnego (luka prawna). Należy zatem przyjąć, że istnieje możliwość podjęcia na podstawie art. 130a ust.6 p.r.d. w miejsce uchwały której nieważność została stwierdzona, nowej uchwały regulującej kwestie opłat i kosztów za dany, miniony już okres, przy jednoczesnym prawidłowym uzasadnieniu przyjętych w niej stawek w odniesieniu do kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. ec