II SA/Gl 924/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 25 marca 2021 r. nr III/2/2021 w przedmiocie ochrony zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 25 marca 2021 r., nr III/2/2021 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 2296), Rada Miejska w Bieruniu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – dalej u.s.g.), art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm. – dalej u.o.z.), przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Bierunia w 2021 r." Wojewoda Śląski pismem z dnia 27 lipca 2021 r. złożył skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości, jako sprzeczną m. in. z art. 11a ust. 5 u.o.z. W uzasadnieniu skarżący podał, że treść § 14 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Ujęcie w § 14 pkt 1 Programu łącznej kwoty środków (67.000 zł), przeznaczonych na realizację kilku zadań programowych jest nieprawidłowe. W przepisie § 11 ust. 2 Programu wskazano, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje m. in. schronisko, poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii. Tymczasem brak jest możliwości powierzenia realizacji takiego zadania schronisku. Nadto, w programie nie można wskazywać, jako realizatorów podmiotów, które nie są w żaden sposób podporządkowane gminie, pomimo iż organ wykonawczy gminy zawarł już z nimi umowy cywilnoprawne na wykonywanie przez nie usług. Z kolei regulacja zawarta w § 8 Programu, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, realizują wskazane tam podmioty, jest niewystarczająca dla uznania, iż prawidłowo realizuje delegację ustawową w tym zakresie. W uchwale powinny być bowiem zawarte konkretne zasady w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. W § 1 ust. 2 pkt 10 Programu Rada zawarła definicję "kotów wolno żyjących". W ocenie organu nadzoru organ uchwałodawczy nie dysponuje uprawnieniem do zdefiniowania ww. pojęcia. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 ww. ustawy Program powinien wskazywać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W §1 ust. 2 pkt 6 Programu prawidłowo wskazano gospodarstwo rolne, zapewniające miejsce dla wszystkich zwierząt gospodarskich. Jednakże już dalsze regulacje przyjęte w § 7 i § 10 Programu, odniesiono wyłącznie do bezdomnych zwierząt gospodarskich, a nie jak wymaga tego ustawodawca do wszystkich zwierząt gospodarskich. Do wyznaczonego gospodarstwa powinny trafić wszystkie zwierzęta gospodarskie, bez względu na przyczynę ich sytuacji kryzysowej. Rada przepisem § 9 Programu w sposób niewystarczający uregulowała kwestię poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych (§ 11a ust. 2 pkt 5 ustawy). Nadto Rada powinna zawrzeć szczegółowe regulacje wskazujące na sposób realizacji zadania z 11a ust. 2 pkt 3 ww. ustawy (odławianie bezdomnych zwierząt). W szczególności powinna określić, stosownie do wymogu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116 poz. 753), czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano na prawidłowość działań organu uchwałodawczego i wypełnienie delegacji ustawowej. Finansowanie zadań zaplanowano w sposób prawidłowy. Dyżur lekarza weterynarii jest zapewniony. Prawidłowo wskazano wykonawców programu. Przepisy nie zabraniają zdefiniowania "kotów wolno żyjących". Nie doszło też do innych naruszeń podnoszonych przez Wojewodę, który wcześniej nie kwestionował uchwał identycznej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga co do zasady jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty można podzielić. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z kolei w świetle ust. 2 tego przepisu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego, podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagający zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17. Biorąc więc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, NSA słusznie uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Gliwicach z 25 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gl 789/18. Treść § 14 Programu, zamieszczonego w rozdziale 7 zatytułowanym "Finansowanie Programu", nie wypełnia delegacji ustawowej z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Ujęcie w § 14 pkt 1 Programu łącznej kwoty środków (67.000 zł), przeznaczonych na realizację kilku zadań programowych, wskazanych wprost jako zadania polegające na: zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu na terenie miasta, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt z terenu miasta przebywających w schronisku, jest nieprawidłowe. Z takiego zapisu uchwały nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne, wskazane wyżej, zadania programowe, co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym i może doprowadzić do sytuacji, że na część zadań środków zabraknie, jako że zostaną przeznaczone na zadania inne. Rada wskazała w sposób precyzyjny jedynie niektóre wydatki finansowane z Programu, przeznaczone np. na zadania polegające na prowadzeniu we współpracy z organizacjami pozarządowymi działań edukacyjnych (§ 14 pkt 2 Programu – 1.000 zł). W § 11 pkt 2 Programu wskazano, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje m. in. schronisko, poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii. Regulamin ma w sposób należyty zapewniać realizację powierzonych Gminie zadań, zatem skoro pomocy zwierzętom w takich przypadkach powinien udzielać lekarz weterynarii, to należy z takim lekarzem bezpośrednio zawrzeć stosowne umowy, a nie realizować zadanie jedynie pośrednio, poprzez schronisko. Chodzi tu o kwestię skuteczności realizacji umów i odpowiedzialności za ewentualne niewywiązywanie się z nich. "Podmiot prowadzący schronisko" (a nie samo "schronisko", które faktycznie jest jedynie "miejscem" z odpowiednią infrastrukturą) może realizować zadania wskazane w art. 11a ust. 2 u.o.z. jedynie w przypadkach wyraźnie ustawowo wskazanych (art. 11a ust. 4 u.o.z. i wskazane tam przypadki). Co więcej, pojęcie "schronisko dla zwierząt" definiuje art. 4 pkt 25 u.o.z. Zgodnie z jego treścią jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające wskazane tam wymagania. Tymczasem art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nakłada na gminy obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt, nie tylko domowych. W § 2 ust. 1 Programu wskazano, iż koordynatorem Programu jest Burmistrz Miasta Bierunia, wykonujący swoje obowiązki za pośrednictwem pracowników. Ust. 2 tej regulacji z kolei stwierdza, że realizatorami programu są, oprócz Burmistrza, wskazane tam podmioty. Faktycznym wykonawcą programu jest Burmistrz. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy oraz określenie wykonawców programu. Stąd w programie wadliwie wskazano, jako realizatorów, podmioty, które nie są w żaden sposób podporządkowane gminie, nawet jeśli organ wykonawczy zawarł już z nimi umowy cywilnoprawne na wykonywanie przez nie usług. Są to jedynie stosunki cywilnoprawne, a podstawą działań są tam umowy. Wojewoda zarzuca, że regulacja zawarta w § 8 Programu, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, realizują wskazane podmioty, jest niewystarczająca dla uznania, że prawidłowo realizuje delegację ustawową w tym zakresie. W uchwale powinny być – jego zdaniem – zawarte konkretne zasady w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Co prawda Rada ogólnie wskazała, że w sprawach kotów wolno żyjących będą podejmowane interwencje, nie dookreśliła jednak, na czym te interwencje miałyby polegać i zakres jakich spraw miałyby one obejmować. Z takim stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić. W praktyce nie da się przewidzieć wszystkich sytuacji wymagających interwencji i pomocy zwierzętom, zatem nie można uniknąć pewnej ogólnikowości regulacji. Ma ona zabezpieczać przed zbyt kazuistycznym uregulowaniem, które może nie przystawać do rzeczywistości. Zakwestionowane zapisy dotyczą sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania i podejmowania w ich sprawie interwencji. Jest to zatem regulacja wystarczająca, by zabezpieczyć prawa takich kotów w wielu różnych, niekiedy nieprzewidywalnych, sytuacjach. Wadliwe było jednak zdefiniowanie w § 1 ust. 2 pkt 10 Programu "kotów wolno żyjących". Organ uchwałodawczy nie dysponował tu uprawnieniem do zdefiniowania ww. pojęcia. Wynikający z art. 11a ust. 2 u.o.z. zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii programu nie pozwalał na taki zabieg legislacyjny. Ustawa, a więc akt prawny zawierający delegację dla podjęcia przedmiotowej uchwały, posługuje się pojęciem "wolno żyjących kotów" (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy). W takich przypadkach zachodzi więc ryzyko, że prawodawca miejscowy, poprzez stworzenie własnej definicji, zmodyfikuje rozumienie ustawowe. Z kolei akt prawa miejscowego nie może zmieniać materii ustawowej, ingerować w nią, gdyż to ustawa jest aktem wyższego rzędu. Rozumienie pojęć ustawowych nie może być determinowane przez definicje legalne zawarte w aktach prawa miejscowego. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 ww. ustawy program powinien wskazywać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W §1 ust. 2 pkt 6 Programu prawidłowo wskazano gospodarstwo rolne, zapewniające miejsce dla wszystkich zwierząt gospodarskich. Jednakże już dalsze regulacje przyjęte w § 7 i § 10 Programu, odniesiono wyłącznie do bezdomnych zwierząt gospodarskich, a nie jak wymaga tego ustawodawca do wszystkich zwierząt gospodarskich. Do wyznaczonego gospodarstwa powinny trafiać wszystkie zwierzęta gospodarskie, bez względu na przyczynę ich sytuacji kryzysowej. Wojewoda zarzuca, że Rada, przepisem § 9 Programu, w sposób niewystarczający uregulowała kwestię poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych (§ 11a ust. 2 pkt 5 ustawy). Rada w tym zakresie ograniczyła się w istocie wyłącznie do planowania powierzenia tego zadania określonym podmiotom, poprzez prowadzenie aktywnych działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawanie do adopcji bezdomnych zwierząt, promocję adopcji zwierząt, prowadzenie akcji adopcyjnych i promocyjnych - co nie wypełnia delegacji ustawowej, gdyż regulacja ta nie pozwala na stwierdzenie, jakie konkretne działania mają podejmować dane podmioty w celu poszukiwania właścicieli zwierząt bezdomnych. Zdaniem Wojewody unormowania te mają charakter zbyt ogólnikowy. Nie można podzielić tego zarzutu. Uchwała wskazuje już na wstępie §9 Regulaminu, że w tym zakresie istnieje obowiązek poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt i w tym kontekście należy odczytywać dalszą treść unormowania. Wyraźnie więc Regulamin wymaga aktywnego działania, którego skutkiem powinno być znalezienie nowego właściciela dla zwierzęcia. Jest to zatem regulacja wystarczająca, by zabezpieczyć prawa zwierząt. Wojewoda zarzuca, że Rada powinna była zawrzeć szczegółowe regulacje wskazujące na sposób realizacji zadania z 11a ust. 2 pkt 3 ww. ustawy (odławianie bezdomnych zwierząt). W szczególności powinna określić, stosownie do wymogu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. Zdaniem Sądu wskazanie w §10 ust. 1 Regulaminu, że odławianie bezdomnych zwierząt m. in. "(...) na podstawie zgłoszeń dokonywanych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej (...) lub pracowników", jest tu wystarczające i wypełnia delegację ustawową. Delegację do wydania Regulaminu zawiera bowiem ustawa o ochronie zwierząt, a nie ww. rozporządzenie. Ono jedynie odsyła do uchwał podjętych przez rady gmin, o których mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z., a nie determinuje ich treść. W tym stanie rzeczy, z powodu zaistniałych istotnych naruszeń prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Nie można bowiem było pozostawić uchwały bez wymaganych prawem elementów, w zakresie który nie wypełnia delegacji ustawowej. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.