II SA/Gl 924/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. we W na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 12 marca 2024 r. nr PR.536.9.2023 w przedmiocie opinii w sprawie rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia 28 listopada 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. nr PR.536.9.2023 wydanym po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. ("strona", "skarżąca") Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia 28 listopada 2023 r., nr [...], w części opiniującej negatywnie zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 22 maja 2018 r., nr [...] w zakresie ustalenia terminu zakończenia rekultywacji poprzez jego ustalenie na 26 października 2027 r. Jako podstawę prawną organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82, w skrócie "u.g.r.l."). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 4 listopada 2023 r. Starosta [...] zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (OUG) we W. o wyrażenie opinii w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 22 maja 2018 r. nr [...], w brzmieniu nadanym decyzją własną z dnia 22 lipca 2021 r., nr [...], w zakresie określenia terminu zakończenia rekultywacji terenu wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]". Jako nowy termin zakończenia rekultywacji zaproponowany został 26 października 2027 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r. nr [...] zaopiniował negatywnie proponowaną zmianę. Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w części, w której zaopiniował negatywnie proponowaną zmianę. Zażalenie to nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę rezultatu, gdyż wskazanym na wstępie postanowieniem Prezes WUG utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przybliżył przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawił i omówił jego podstawę prawną. Wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia 27 lutego 2018 r. stwierdził wygaśnięcie koncesji z dnia 4 stycznia 2011 r., udzielonej stronie na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". W punkcie 2 decyzji zobowiązał dotychczasowego przedsiębiorcę m.in. do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego zgodnie z kierunkiem rekultywacji ustalonym przez Starostę [...]. Decyzją z dnia 22 maja 2018 r. Starosta [...] m.in. ustalił rolny kierunek rekultywacji dla wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" oraz określił termin zakończenia rekultywacji do 5 lat od zaprzestania działalności. Pismem z dnia 25 października 2023 strona zwróciła się do Starosty [...] m.in. o zmianę terminu zakończenia rekultywacji ustalonego w decyzji z dnia 22 maja 2018 r. i zaproponowała nowy termin: 26 października 2027 r. Jednak zdaniem Prezesa WUG organ I instancji nie mógł wyrazić opinii pozytywnej we wnioskowanym zakresie. W art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca określił jednoznacznie ostateczny możliwy termin zakończenia rekultywacji i nie przewidział możliwości jego przedłużenia powyżej 5 lat od zaprzestania prowadzenia działalności przemysłowej. Końcowo Prezes WUG zaznaczył, że Starosta [...] nie jest związany opiniami organu nadzoru górniczego jako organu współdziałającego. Dlatego aktem, który ostatecznie rozstrzygnie o zmianie terminu zakończenia rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża "[...]" będzie decyzja Starosty [...] wydana na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.g.r.l. Natomiast postanowienie opiniujące Dyrektora OUG we W. jest jedynie koniecznym elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji, lecz sama treść tej opinii nie jest wiążąca. Strona wniosła skargę na powyższe postanowienie Prezesa WUG i zaskarżyła je w całości. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora OUG. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego od organu na rzecz skarżącej wedle norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. w związku z art. 6 k.p.a. — poprzez wydanie negatywnej opinii, ograniczonej do oceny prawnej w zakresie zastosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do wydania której organy nadzoru górniczego nie mają kompetencji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ współdziałający, jakim jest Dyrektor OUG i Prezes WUG, nie ma kompetencji do wydawania opinii, w tym opinii stricte prawnych, w przedmiocie nie należącym do jego kompetencji, nawet jeśli są to opinie — tak jak w niniejszym przypadku — niewiążące. Do kompetencji Dyrektora OUG i Prezes WUG, nie należy ocena możliwości zastosowania (wykładni) przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organy te mogły wydać opinię jedynie w przedmiocie merytorycznym, dotyczącym samej rekultywacji, np. jej sposobów, czy też kierunków, z uwzględnieniem przepisów prawa górniczego i działalności górniczej uprzednio prowadzonej (w tym zakresie w postanowieniu organu I instancji nie zajęto stanowiska). W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Prezesa WUG utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora OUG, w którym odmówiono zajęcia stanowiska w sprawie zmian w kategoriach i ilościach odpadów użytych do rekultywacji, polegającej na odzysku odpadów oraz w którym zaopiniowano negatywnie zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 22 maja 2018 r. w zakresie ustalenia terminu zakończenia rekultywacji wyrobiska, poprzez jego wydłużenie do 26 października 2027 r. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 22 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii m.in. dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej. Stąd wnika, iż kontrolowana w niniejszej sprawie opinia wydawana jest w sytuacji, kiedy organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie takiej opinii. Opinia taka jest wydawana w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a., wskazującym w § 5, iż zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z powyższego wynika, iż organ współdziałający (opiniujący) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę, w drodze decyzji administracyjnej. Należy również zaznaczyć, że przepis art. 22 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. nie wymaga formy uzgodnienia, lecz opinii. Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający, różni się zasadniczo w zakresie wywoływania skutków od niewiążącej opinii. Wobec tego stanowisko organu współdziałającego nie rozstrzyga o istocie sprawy, jego opinia nie jest wiążąca; starosta musi jej zasięgnąć, ale nie musi się do niej zastosować. Poza tym stanowisko organu współdziałającego, co do zasady, opiera się na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Obowiązek współdziałania określony w art. 106 k.p.a. wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencję do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia) nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, przyjęto, że: jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając to stanowisko, wskazuje, że w realiach rozpoznawanej sprawy organy opiniujące oparły swoją negatywną opinię o ocenę wniosku skarżącej wykraczającą poza zadania tych organów. Jako przeszkodę do pozytywnego zaopiniowania wniosku organy opiniujące wskazały treść art. 20 ust. 4 u.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Według organów opiniujących w przepisie tym ustawodawca określił jednoznacznie ostateczny możliwy termin zakończenia rekultywacji i nie przewidział możliwości jego przedłużenia powyżej 5 lat od zaprzestania prowadzania działalności przemysłowej. Tymczasem, zdaniem organów, skarżąca zabiega o zmianę terminu zakończenia rekultywacji wykraczającą poza wynikający z art. 20 ust. 4 u.g.r.l. maksymalny okres czasu. Jednak zdaniem Sądu kwestia, czy opiniowany wniosek wykracza poza tak ukształtowane maksymalne ramy czasowe rekultywacji należy wyłącznie do oceny organu rozpatrującego wniosek o zmianę decyzji rekultywacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest w realiach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i należy wyłącznie do Starosty, jako organu właściwego do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji z dnia 22 maja 2018 r. Tym samym wynikający z art. 20 ust. 4 u.g.r.l. maksymalny okres rekultywacji nie powinien był stanowić kryterium oceny wniosku skarżącej przez organy opiniujące i nie mógł stanowić podstawy do negatywnego zaopiniowania przez te organy zmiany przedmiotowej decyzji. Zgodzić się należy z Prezesem WUG, że upływ terminu, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.g.r.l. nie oznacza niedopuszczalności dalszego prowadzenia rekultywacji. Obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie aż do czasu jej zakończenia. Jednak wszystkie te względy nie mogły być brane pod uwagę w ramach zajęcia stanowiska co do zaopiniowania wnioskowanej przez skarżącą zmiany decyzji z dnia 22 maja 2018 r. Niedostrzeżenie przez Prezesa WUG, a wcześniej przez Dyrektora OUG, wskazanych powyżej okoliczności świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach obejmujących: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.