II SA/Gl 926/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. wniesionym do organu w dniu [...]r. pełnomocnik [...] S. A. J. B. zgłosił Prezydentowi Miasta P. zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej "[...]" na terenie działki nr [...] w P. przy ul. [...]. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do nieruchomości, projekt konstrukcyjno-budowlany tablicy, pełnomocnictwo i wyciąg z KRS. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku zgłoszenia, dostarczenia oryginału pełnomocnictwa oraz aktualnego wyciągu z KRS, dołączenia przewidzianych prawem załączników, przedłożenia stosownej opinii plastycznej dla projektowanego zamierzenia oraz doprowadzenia do zgodności projektu z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. W osnowie postanowienia organ I instancji wyznaczył wnioskodawcy termin do uzupełnienia braków wskazując jako ostateczny dzień [...]r. Nadane w placówce pocztowej postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora J. B. w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta P. wniósł sprzeciw wobec doręczonego mu zgłoszenia i nałożył na inwestora [...] S.A. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podał, że przyczyną wniesienia sprzeciwu jest fakt, iż w wyznaczonym terminie tj. do dnia [...] r. pełnomocnik inwestora nie uzupełnił wniosku zgodnie z zawartym w postanowieniu wezwaniem. Nadto, zdaniem organu, projektowana tablica stanowić ma wolno stojące urządzenie reklamowe a tym samym, w myśl art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi inwestora J. B. w dniu [...]r. Od wydanej przez organ I instancji decyzji pełnomocnik Spółki złożył obszerne odwołanie zarzucając otrzymanej decyzji rażące naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 2 i 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, iż organ I instancji wniósł sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia po upływie ustawowego trzydziestodniowego terminu od dnia doręczenia zgłoszenia. Na powyższe, zdaniem pełnomocnika, pozostaje bez wpływu postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia wniosku albowiem zostało mu ono doręczone dopiero po wydaniu przez organ I instancji decyzji w sprawie sprzeciwu. Przytaczając orzecznictwo sądowe pełnomocnik Spółki wskazał także, iż jego zdaniem zgłoszony nośnik reklamowy nie jest urządzeniem trwale związanym z gruntem, a tym samym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, iż jego zdaniem sprzeciw w stosunku do zgłoszenia budowy został wniesiony w zgodzie z prawem, z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora braków wniosku, do czego został był zobowiązany wydanym przez organ I instancji postanowieniem. Organ l instancji wydał postanowienie o uzupełnieniu braków wniesionego zgłoszenia dnia [...]r. wyznaczając termin na ich uzupełnienie do dnia [...]r. W ocenie Wojewody [...] wskazany w postanowieniu termin był zatem jak najbardziej realny na uzupełnienie. Faktem jest natomiast, że pełnomocnik inwestora odebrał postanowienie dopiero w dniu [...]r., tj. po terminie wskazanym na jego uzupełnienie, jednak miało to miejsce jeszcze przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, a inwestor nie podjął żadnych kroków zmierzających do uzupełnienia złożonego wniosku. W sytuacji, o której mowa, termin do wniesienia sprzeciwu, w drodze decyzji, rozpoczyna bieg po zakończeniu wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia dokumentów i wynosi 30 dni. Zgodnie z powyższym, termin 30 dniowy do wniesienia sprzeciwu, w omawianej sytuacji, wobec nieodebrania przez inwestora w terminie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia braków wniesionego zgłoszenia, rozpoczął bieg po terminie wyznaczonym przez organ do uzupełnienia braków czyli po [...]r. Wojewoda [...] nie zgodził się natomiast ze wskazanym w inkryminowanej decyzji uzasadnieniem w części wskazującej na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże powołanie się przez organ l instancji na art. 30 ust. 6 prawa budowlanego Wojewoda [...] uznał za działanie mające charakter jedynie informacyjny. Zarówno bowiem z sentencji decyzji, jak i omówionego w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego, zdaniem organu II instancji jednoznacznie wynika, iż sprzeciw został złożony w związku z nieuzupełnieniem przez inwestora braków, do których uzupełnienia [...] S.A. była zobowiązana. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik Spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc po raz kolejny wskazane uprzednio w odwołaniu zarzuty o charakterze proceduralnym. Ponownie wskazał też, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, iż jego zdaniem zgłoszenie dotyczyło robót, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że dotknięte one są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, Obie decyzje wydane bowiem zostały z naruszeniami prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 30 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wyliczonych w ust. 1 cytowanego artykułu robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego ich rozpoczęcia. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Stosownie do przytoczonego przepisu właściwy organ ma jedynie 30 dni na wyrażenie ewentualnego sprzeciwu, niezależnie od tego czy okoliczności faktyczne sprawy powodują, że sprzeciw ten ma charakter obligatoryjny (art. 30 ust. 6 przywołanej wyżej ustawy) czy też fakultatywny (art. 30 ust. 7 ustawy). Brak reakcji organu w tym terminie oznacza domniemaną zgodę na rozpoczęcie i prowadzenie robót objętych zgłoszeniem. Wskazać w tym miejscu należy, iż powyższy, wiążący dla organu termin ma charakter materialnoprawny, a tym samym jego przekroczenie wiąże się z definitywną utratą możliwości podjęcia działania, którego termin ten dotyczy. W konsekwencji po jego upływie organ nie jest już władny wyrazić sprzeciwu wobec zgłoszonej budowy i to nawet w sytuacji gdy wniesienie takiego sprzeciwu byłoby celowe bądź wręcz nakazane prawem. Podkreślenia wymaga nadto, iż termin, o którym mowa, jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji. Sytuację w stosunku do wskazanych wyżej reguł szczególną przewiduje art. 30 ust. 2 zd. 3 ustawy Prawo budowlane. W myśl przywołanego przepisu w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W takiej sytuacji bieg 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna się w dniu następnym po dniu, w jakim to uzupełnienie nastąpiło, a w razie jego nieuzupełnienia przez inwestora w dniu następnym po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., II OSK 593/05, LEX nr 194032; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, LEX nr 319177. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga zatem, iż po zgłoszeniu przez pełnomocnika inwestora zamiaru zamontowania tablicy reklamowej organ I instancji uznał, iż zgłoszenie ma szereg braków i postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia, w stosowny sposób przedłożonej dokumentacji do dnia [...]r. Sposób określenia terminu, w którym inwestor zobligowany był do uzupełnienia zgłoszenia uznać należy za wadliwy. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem w ogóle realnej daty doręczenia postanowienia i nie wyznaczył inwestorowi stosownego terminu licząc od tej daty lecz wskazał jako ostateczny termin dzień [...]r. nie wnikając w to czy przedmiotowe postanowienie w ogóle zostanie już wówczas stronie doręczone i to doręczone na tyle wcześnie by możliwym było żądanego uzupełnienia zgłoszenia dokonać. Skutkiem wadliwego ustalenia w postanowieniu terminu, o którym mowa, data do której inwestor winien był dokonać uzupełnienia zgłoszenia minęła zanim jeszcze w dniu [...]r. postanowienie zostało pełnomocnikowi inwestora doręczone i mógł zapoznać się z jego treścią. Tym samym postanowienie było w chwili doręczenia niewykonalne a wskazana w nim data [...]r. nie może być traktowana jako posiadająca znaczenie prawne. W rzeczywistości, z powodu jej upływu przed doręczeniem stronie postanowienia, nie stanowiła ona bowiem terminu, do którego inwestor zobligowany był dokonać nałożonych nań powinności, w żadnej mierze nie można też, jak czynią to orzekające w sprawie organy, uznać iż w dacie tej inwestor uchybił terminowi, którego nałożenia nie był w ogóle świadom. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nieprawidłowe określenie w postanowieniu terminu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie może działać na niekorzyść zgłaszającego, zwłaszcza gdy termin ten upłynął jeszcze przed doręczeniem wezwania. Prowadzi to w konsekwencji do oczywistego, jak się wydaje wniosku, że przed doręczeniem wezwania do uzupełnienia zgłoszenia nie jest dopuszczalnym wniesienie sprzeciwu opartego na zarzucie, iż inwestor nie dochował wyznaczonego mu terminu do uzupełnienia zgłoszenia (t.j. opartego na treści art. 30 ust. 2 zd. 3 Prawa budowlanego), a właściwie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji wydaną przez organ I instancji decyzję wyrażającą sprzeciw wobec projektowanego zamierzenia uznać należy za wadliwą. Została ona bowiem wydana pomimo, że organ nie miał wówczas świadomości czy postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia w ogóle zostało stronie doręczone i tym samym znalazło się w obrocie prawnym, co jak się następnie okazało nie miało w dacie tej miejsca. Tym samym organ I instancji wydał wnoszącą sprzeciw decyzję w czasie gdy stronie nie doręczono jeszcze postanowienia wyliczającego ciążące na inwestorze powinności, od realizacji których organ uzależnił w przyszłości bądź to ewentualne wniesienie sprzeciwu bądź też odstąpienie od niego (art. 30 ust. 2 ustawy). Nadto organ I instancji wskazał jako główną przyczynę sprzeciwu fakt nie dochowania przez stronę terminu, o którym mowa, pomimo, iż w dacie wydania decyzji terminu tego inwestor jeszcze nie był świadom (postanowienie z dnia [...]r. zostało mu doręczone dopiero 4 dni po wydaniu przez organ decyzji w sprawie sprzeciwu). Bez znaczenia prawnego w tej mierze jest fakt, iż w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydent Miasta P. przywołał także art. 30 ust. 6 ustawy podając, iż jego zdaniem, niezależnie od nie uzupełnienia przez inwestora we wskazanym mu terminie zgłoszenia zgłoszenie owo dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Wydając w trybie art. 30 ust. 2 postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia, a nie przewidzianą w art. 30 ust. 6 decyzję w sprawie sprzeciwu organ I instancji nie wykluczył bowiem możliwości realizacji zamierzenia w oparciu o dokonane zgłoszenie, o ile zostanie ono w stosowny sposób uzupełnione. Fakt wniesienia sprzeciwu jedynie z powodu nie wykonania przez inwestora powinności, do których został wezwany, a nie z powodów określonych w art. 30 ust. 6 ustawy jednoznacznie podkreślił nadto organ II instancji. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą art. 30 ust. 2 i 5 ustawy Prawo budowlane co obligowało organ drugoinstancyjny do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wojewoda [...] nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. co powoduje w efekcie, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji. Dodatkowo, odnosząc się do treści skargi należy wskazać, iż wobec wadliwego wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu w stosunku do wskazanej przez inwestora budowy i w konsekwencji uchylenia przez tut. Sąd zarówno decyzji zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej ocena merytorycznej zasadności i dopuszczalności sprzeciwu, jak również dochowania bądź niedochowania 30-dniowego terminu do jego wniesienia, stała się bezprzedmiotowa. Z uwagi bowiem na to, iż termin z art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane jest terminem prawa materialnego, a termin ten obecnie już minął nie ma możliwości ponownego wniesienia sprzeciwu co do objętych zgłoszeniem w niniejszej sprawie robót. Postępowanie administracyjne w zakresie tego zgłoszenia winno zatem zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a ewentualne dalsze działania w razie wykonania zgłoszonego zamierzenia, mogłyby być podejmowane, w sytuacjach określonych prawem, jedynie przez organy nadzoru budowlanego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.