II SA/Gl 926/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...], Sp.j. w O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Pismem z dnia [...] r. mieszkańcy i właściciele nieruchomości przy ulicy [...] w C. powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o prowadzeniu na działce nr [...] w C. robót budowlanych przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "A" I. A., A. A. Spółka Jawna w O., bez uprzedniego dokonania zabezpieczenia biegnącego w bezpośrednim sąsiedztwie budowy gazociągu, to jest w sposób niezgodny z posiadanym pozwoleniem na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu z urzędu poinformowano inwestora, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał prowadzenie przez ww. Spółkę robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę budynku produkcyjnego, biurowego i socjalnego, osadnika bezodpływowego na ścieki, zjazdów wraz z infrastrukturą techniczną w C. przy ul. [...] i ul. [...]j. Jednocześnie organ I instancji nakazał zabezpieczyć budowę na czas wstrzymania robót i uniemożliwić dostęp osób postronnych do terenu budowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji, zgodnie z którą przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji inwestor był jednak zobowiązany do spełnienia warunków określonych przez Operatora Gazociągów Przesyłowych "B" S.A. Oddział w S., a dotyczących zabezpieczenia istniejących gazociągów wysokoprężnych - uzgodnienie z dnia [...] r. (znak: [...]). W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę budowy, w celu sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę. W trakcie kontroli stwierdzono, że inwestor rozpoczął prace przygotowawcze polegające na zdjęciu humusu oraz prace geodezyjne związane z wytyczeniem obiektu w terenie. Powyższe prace były prowadzone bez wcześniejszego spełnienia warunków zadanych w ww. uzgodnieniu z dnia [...]r. oraz w decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowych obiektów. Zdaniem organu doszło więc do sytuacji określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji takiej należy wstrzymać wykonywanie robót, czyli orzec jak w sentencji postanowienia. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor podnosząc naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 7 i 77 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, że prowadzone roboty mogą zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. W konsekwencji inwestor domagał się jego uchylenia bądź zmiany polegającej na wyłączeniu spośród robót podlegających wstrzymaniu prac dotyczących tymczasowego zabezpieczenia gazociągu [...] MPa relacji O.-S. w miejscu skrzyżowania z tymczasową drogą dojazdową do posesji przy ulicy [...] w C. dz. Nr [...], zgodnie z uzyskanym przez inwestora nowym uzgodnieniem Operatora Gazociągów Przemysłowych "B" S.A. z dnia [...]r. ([...])W uzasadnieniu inwestor podkreślił, że istotnie podjął wprawdzie prace humusowania oraz wytyczenia geodezyjnego przyszłego obiektu jednak roboty te w żaden sposób nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Organ zaś wydając postanowienie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności w kierunku ustalenia czy prowadzone aktualnie roboty mogą spowodować zagrożenie. Oparł się jedynie na warunkach wynikających z decyzji i stwierdził ich niespełnienie, pomimo że w piśmie z dnia [...]r. operator sieci wskazał, iż dla zachowania warunków bezpieczeństwa w okresie prowadzenia robót wystarczające jest zabudowanie odcinka gazociągu płytami betonowymi na zagęszczonym piasku. W dniu otrzymania postanowienia inwestor dokonał takiego zagęszczenia przejazdu, jednak odbiór tych robót przez operatora i ich kontynuacja okazały się niemożliwe w związku z zaskarżonym postanowieniem. Zdaniem inwestora nawet jednak w przypadku uznania, że prowadzone roboty mogą zagrażać bezpieczeństwu, zakres wstrzymania robót jest zbyt szeroki. Skoro bowiem warunkiem prowadzenia robót w zakresie całości inwestycji z zachowaniem warunków bezpieczeństwa jest wykonanie określonych zabezpieczeń gazociągu, zakaz prowadzenia robót nie może dotyczyć prac zmierzających do wykonania tych zabezpieczeń. Pismem z dnia [...]r. inwestor doprecyzował, że domaga się uchylenia wydanego postanowienia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż bezspornym faktem jest wpisany w pozwoleniu na budowę (decyzja nr [...]Starosty B. z dnia [...] r.), obowiązek inwestora polegający na wykonaniu zabezpieczeń istniejących gazociągów wysokoprężnych zgodnie z posiadanym uzgodnieniem z Operatorem Gazociągów Przesyłowych "B" S.A. o/S. z dnia [...]r. przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Zatem obowiązek ten winien być wykonany, wyprzedzająco do pozostałych robót objętych pozwoleniem na budowę. Ustawa Prawo budowlane nakłada na inwestora wymóg realizacji inwestycji zgodnie z warunkami zawartymi w pozwoleniu na budowę. Zmiana warunków zawartych w decyzji wymaga, zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zmiany decyzji pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie inwestor posiada kolejne, wydane w dacie [...]r. uzgodnienie z OGP "B" SA o/S. dotyczące zmiany sposobu zabezpieczenia istniejącego gazociągu. Podjęcie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem gazociągu w oparciu o nowe uzgodnienia wymagałoby jednak zmiany decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...]r. Spółka będąca inwestorem wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, zarzucając mu naruszenie: - przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez jego zastosowanie pomimo braku ustalenia, że prowadzone roboty zagrażają bezpieczeństwu, - przepisu art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, które polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności na braku ustalenia jakie roboty były prowadzone oraz czy prowadzone roboty zagrażają bezpieczeństwu, - przepisu art. 79 i 80 i 81 kodeksu postępowania cywilnego, przez nienależytą i sprzeczną z logiką ocenę dowodów, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez nieuwzględnienie stanowiska zawartego w piśmie operatora systemu gazowego z dnia [...]2009 r., a także przez niepowiadomienie strony o oględzinach budowy i uniemożliwienie zajęcia stanowiska w sprawie dokonanych ustaleń. W uzasadnieniu skarżąca Spółka przytoczyła in extenso zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne dodając nadto, iż zdaniem inwestora doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który upoważnia do wstrzymania prac wyłącznie w razie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Nie jest przesłanką wstrzymania robót wykonywanie prac które zgodnie z pozwoleniem na budowę miały być wykonywane w dalszej kolejności. Nadto wstrzymanie nastąpiło na etapie prac przygotowawczych, a zatem organ administracji nie mógł nawet stwierdzić jednoznacznie, że prowadzone prace nie są prowadzone zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nie mógł więc stwierdzić, że prace w istotny sposób odbiegają od warunków przewidzianych w pozwoleniu na budowę. W świetle przedstawionego organowi pisma z dnia OGP "B" S.A. z dnia [...] r. nie może ulegać wątpliwości, że prowadzone prace nie stwarzały zagrożenia dla bezpieczeństwa, albowiem operator wskazał, że dla prowadzenia robót wystarczające jest zewnętrzne zabezpieczenie gazociągu. Na tym etapie robót, skarżący nie przystąpił jeszcze do wykonywania żadnych robót mogących spowodować zagrożenie, jednakże możliwość wykonania zewnętrznych zabezpieczeń została również wstrzymana postanowieniem PINB. Ponadto skarżący nie był zawiadomiony o jakichkolwiek oględzinach i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżąca Spółka podkreśliła także, że wstrzymanie robót nastąpiło na podstawie zgłoszenia okolicznych mieszkańców, a tym samym przyczyną wstrzymania robót nie było zagrożenie bezpieczeństwa, ale konflikt jaki w związku z budową zaistniał pomiędzy mieszkańcami a inwestorem. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł już był w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd w pierwszej kolejności rozważył jej formalną dopuszczalność. Z uwagi bowiem na to, że w myśl art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1, zaś z akt sprawy nie wynika czy decyzja taka została wydana, rozważenia wymagało czy pomimo ewentualnej utraty mocy postanowienia Sąd władny jest kontrolować jego zgodność z prawem. Stosownie jednak do utrwalonych w tej mierze poglądów judykatury upływ terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli jego legalności przez sąd administracyjny - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1304/08. Wskazać zatem należy, iż decyzją z dnia[...]r. nr[...]Starosta Powiatowy w Bieruniu udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu "A" Spółce Jawnej I. A., A. A. pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego, biurowego i socjalnego, osadnika bezodpływowego na ścieki, zjazdów wraz z infrastrukturą techniczną w C.przy ul. [...]j i ul. [...]j, jednocześnie jako warunek udzielonego pozwolenia wskazując, że cyt. "przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji inwestor jest zobowiązany do spełnienia warunków zadanych przez Operatora Gazociągów Przesyłowych "B" S.A. Oddział wS, a dotyczących zabezpieczenia istniejących gazociągów wysokoprężnych -uzgodnienie z dnia [...]r. (znak [...])". Przyczyną sformułowania przez organ warunku, o którym mowa powyżej, było wskazanie przez Operatora Gazociągów Przesyłowych"B" S.A. Oddział w S. w uzgodnieniu z dnia [...]r., iż uzależnia on realizację zamierzenia od wymiany całego kolidującego odcinka gazociągu z równoczesnym założeniem rur ochronnych na zjazdach oraz zabudowy dwóch nowych kompensatorów w bezpiecznej min. odległości wynoszącej [...] m od krawędzi zjazdów. Operator podkreślił, że uzależnia realizację inwestycji od wskazanego warunku albowiem chce zapobiec działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Projektowane przez inwestora zjazdy stoją bowiem w kolizji z gazociągiem w/c[...], który z uwagi na występujące na tym terenie szkody górnicze uzbrojony jest w dodatkową armaturę. Sposób zredagowania w decyzji warunku, o którym mowa powyżej, jest rygorystyczny, nie dopuszczający żadnych odstępstw i wyjątków, a decyzja nie została zaskarżona i uzyskała przymiot ostateczności. Nadal pozostaje ona w obrocie prawnym i wiąże zarówno organ jak też inwestora. W konsekwencji inwestor nie był uprawniony do podjęcia jakichkolwiek robót, nawet przygotowawczych, zmierzających do realizacji inwestycji, bez uprzedniego spełnienia wynikającego z uzgodnienia warunku. Rozpoczynając zatem prace zmierzające do realizacji inwestycji pomimo nie wykonania określonych zabezpieczeń gazociągu inwestor w sposób oczywisty naruszył warunki ze względów bezpieczeństwa w decyzji określone. Wbrew twierdzeniom inwestora nieistotnym jest w tej mierze, że dokonał jedynie prac "przygotowawczych", podjęcie bowiem jakichkolwiek robót w świetle decyzji było niedopuszczalne bez uprzedniego wypełnienia nałożonego obowiązku. Bez znaczenia prawnego pozostaje nadto podnoszony przez inwestora fakt uzyskania od Operatora w dniu [...]r. pisma, które odmiennie niż czyniło to uzgodnienie z dnia [...]r. formułowało warunki zabezpieczenia gazociągu zezwalając tymczasowo na zabudowanie płyt betonowych na zagęszczonym piasku i stwierdzając, że wykonanie owego tymczasowego zabezpieczenia spełni wymagania zawarte w decyzji Starosty udzielającej pozwolenia na budowę. Organ dokonujący uzgodnienia nie jest bowiem władny dokonywać interpretacji treści decyzji, zmieniać zawartych w niej warunków bądź określać jakie inne roboty niż określone w decyzji i przywołanym w niej uzgodnieniu z dnia [...]r. uzna za równoznaczne z wypełnieniem ustalonego przez Starostę warunku. Pismo to, pomijając już nawet fakt jego zaadresowania do innego podmiotu niż skarżąca Spółka, oraz sporządzenia dopiero po wydaniu przez organ I instancji inkryminowanego postanowienia, nie wpływa na treść wiążącej stronę decyzji. Dopóki zatem decyzja odwołująca się do konkretnego uzgodnienia z [...]r. pozostaje w obrocie prawnym wiążące są dla inwestora ustalenia zawarte w jej osnowie, nie zaś nie objętych decyzją kolejnych pismach Operatora. W konsekwencji, wobec stwierdzenia, że inwestor wbrew treści decyzji podjął roboty bez uprzedniego spełnienia nałożonych nań decyzją wymogów, a wymogi, te jak wskazano w treści uzgodnienia z dnia [...]r., wynikały z potrzeb zabezpieczenia gazociągu, organ I instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawniony był i zobligowany do wydania stosownego postanowienia. W myśl bowiem przywołanego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Sąd wskazuje w tym miejscu, że wstrzymując prowadzenie robót organ oparł swe postanowienie na art. 50 ust. 1 pkt 2, co jak wskazano powyżej było działaniem poprawnym. Na marginesie Skład orzekający zauważa jednak, iż działanie inwestora wyczerpywało także przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, podjęcie bowiem robót bez wypełnienia warunku, od którego uzależniono dopuszczalność rozpoczęcia prac niewątpliwie kwalifikowane może być także jako prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Oceniając poprawność wydanego przez organ I instancji postanowienia wskazać nadto trzeba, że stosownie do art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Wymogi te zostały przez organ spełnione. Postanowienie precyzyjnie wskazuje jakiego warunku, wynikającego w decyzji ze względów bezpieczeństwa inwestor nie zrealizował, wskazuje też, że inwestor obowiązany jest uniemożliwić dostęp do terenu budowy osób postronnych W konsekwencji postanowienie wydane przez organ I instancji uznać należy za zgodne z obowiązującym prawem. Tym samym poprawnie organ drugoinstancyjny po rozpoznaniu wniesionego zażalenia utrzymał postanowienie to w mocy. W świetle powyższych uwag zarzuty skargi co do nie wyjaśnienia okoliczności sprawy i naruszenia art. 50 Prawa budowlanego uznać bowiem należy za nietrafne. Notabene jak wynika z akt sprawy w trakcie trwania postępowania przed organem II instancji t.j. w dniu [...]. do skarżącej Spółki zostało wystosowane kolejne pismo Operatora Gazociągów Przesyłowych, w którym Operator poinformował, że w czasie kontroli w dniu [...]r., (tj. jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia wstrzymującego roboty) stwierdził nieprawidłowe wykonywanie rozpoczętych robót budowlanych poprzez posadowienie kontenerów w nieodpowiedniej odległości od gazociągu, co zdaniem Operatora stwarza zagrożenie dla życia oraz mienia i zagraża bezpiecznej eksploatacji gazociągu. Pismo to, jak wynika z akt sprawy, zostało jednak organowi II instancji przekazane przez grupę mieszkańców dopiero po wydaniu przezeń zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .