II SA/Gl 926/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając jako organ I instancji, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powiatową, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. i Z. B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości drogowej. Jednakowoż wniosek M. B. między innymi w sprawie wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę powiatową, oznaczonej jako działki o numerach 2 i 3, wpłynął dopiero w dniu 13 kwietnia 2010 r. Z treści art.73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.) wynika zaś, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Tym samym strona złożyła wniosek po upływie terminu, przewidzianego przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ww. ustawy, wobec czego wniosek ten nie może być pozytywnie rozpatrzony. Termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest terminem zawitym, który charakteryzuje się dużym rygoryzmem prawnym, przejawiającym się tym, że po upływie przewidzianego ustawowo terminu do wykonania określonego uprawnienia, następuje wygaśnięcie uprawnienia przysługującego danemu podmiotowi. Starosta [...] podniósł jednocześnie, że we wniosku złożonym dnia 13 kwietnia 2010 r. M. B. informuje, że już w 2003 r. składała wniosek o uregulowanie-rozgraniczenie kwestii gruntu i rekompensatę finansową. Z dołączonych do akt sprawy kserokopii pism nie wynika jednak, aby strona zwracała się o wypłatę odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę. Z wniosku z dnia 22 kwietnia 2003 r. skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy w K. przekazanego do Starostwa pismem z dnia 24 kwietnia 2003 r. wynika bowiem jedynie, iż strona wniosła o regulację stanu prawnego gruntu zajętego pod pas drogi. Wobec powyższego, zdaniem Starosty, zasadnym jest zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jednocześnie organ poinformował stronę, że w stosunku do działki nr 2 toczy się odrębne postępowanie administracyjne. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła otrzymanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca do dnia 31 grudnia 2005 r. nie złożyła wniosku o wypłatę odszkodowania, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż odwołująca się już w roku 2000, gdy okazało się że część należących do niej działek jest zajęta przez drogę, zwróciła się do Urzędu Miasta w K. o uregulowanie przedmiotowej kwestii. Przed dniem 31 grudnia 2005 r. z wnioskami o uregulowanie stanu prawnego skarżąca zwracała się również do Starosty [...] i Wojewody [...], przy czym wnioski te poprzedzane były informacjami, że faktycznie część należących do skarżącej działek jest zajęta przez drogę publiczną i możliwe jest wydanie decyzji stwierdzającej przejście własności na rzecz zarządcy drogi, za odszkodowaniem stosownie do treścią art. 73. Żaden z organów, do których skarżąca kierowała wnioski nigdy nie stwierdził, że sprawę można uregulować na innej podstawie niż cytowany art 73. Skarżąca otrzymując wyraźne pouczenie, że przysługuje jej odszkodowanie nie miała żadnych powodów sądzić, iż jej wniosek o "uregulowanie stanu prawnego" nie został potraktowany jako wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności na rzecz zarządcy drogi za odszkodowaniem, o czym wyraźnie stanowi cytowany przez organ art. 73 ww. ustawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone doń rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, iż jego zdaniem kontrolowane postępowanie nie zawiera uchybień, a rozstrzygnięcie Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest prawidłowe. Z przedłożonych akt sprawy wynika bowiem niezbicie, iż M. B. złożyła wniosek o odszkodowanie dopiero w dniu 13 kwietnia 2010 r., a zatem po upływie ustawowego terminu, w związku z czym jej roszczenie wygasło. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ podkreślił w tej mierze, iż choć M. B. twierdzi, że wniosek o odszkodowanie złożyła już w roku 2003 to w ocenie Wojewody [...] faktu tego nie potwierdza materiał dowodowy. Z dołączonych do akt sprawy kserokopii pism nie wynika, aby strona zwracała się o wypłatę odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę. Z wniosku z 22 kwietnia 2003 r. skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy w K., wynika bowiem jedynie, iż M. B. i Z. B. zwracali się o rozstrzygnięcie kwestii gruntowych. Wojewoda [...] omówił nadto orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności art. 73 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. z Konstytucją RP. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. M. B., reprezentowana przez r.pr. T. D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono: obrazę art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez przyjęcie, iż M. B. wniosek o wypłatę odszkodowania złożyła dopiero 13 kwietnia 2010 roku; naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1 a także art. 107 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i pominięcie znaczącej części materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie, iż skarżąca złożyła skutecznie właściwy wniosek w ustawowym terminie. Żaden z organów rozpoznających niniejszą sprawę nie zażądał od wskazanych we wniosku instytucji wyjaśnienia czy wniosek o wypłatę odszkodowania wpłynął przed upływem ustawowego terminu, ograniczając postępowania dowodowe w tej kwestii do analizy własnych akt sprawy. obrazę art. 7 i 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i pogłębienia zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej ponowił wywody sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu oba rozstrzygnięcia wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 105 k.p.a. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że z mocy art. 73 ust. 1 i 4 przywołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 4 zd. 2 cytowanej ustawy po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zdaniem orzekających w sprawie organów ten właśnie ustęp przywołanej normy przesądza, iż odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę nie może zostać M. B. przyznane, a postępowanie w tej mierze prowadzone winno podlegać umorzeniu. Wedle bowiem organów strona złożyła wniosek o odszkodowanie dopiero w 2010 r., a więc po upływie przewidzianego w art. 73 ust. 4 zd. 1 cytowanej ustawy okresu. Tym samym stosownie do art. 73 ust. 4 zd. 2 ustawy jej roszczenie wygasło. Zdaniem Sądu rzeczywiste okoliczności sprawy, jak trafnie podniesione zostało zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w skardze, jawią się jednak zgoła odmiennie. Jak bowiem wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy już w dniu 22 kwietnia 2003 r. M. i Z. B. zwrócili się do Urzędu Miasta i Gminy w K. z prośba o cyt. "rozstrzygnięcie kwestii gruntu z naszych działek Nr 2 i 3 zajętego przez chodnik, trawnik i pobocze drogi na ulicy [...]". Pismo to, pomimo jego nie w pełni precyzyjnej redakcji, wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów, jednoznacznie sugeruje, iż intencją stron było całościowe uregulowanie zagadnień związanych z zajętymi pod drogę działkami. M. i Z. B. nie wskazali bowiem żadnej szczegółowej sfery, w zakresie której oczekują na rozstrzygnięcie, podając ogólnie, że ich żądaniem jest rozstrzygnięcie kwestii działek zajętych pod drogę. Strona nie musi zresztą znać i przywoływać w piśmie przepisów dotyczących konkretnej sprawy, żadna też norma nie wymaga od byłych właścicieli zajętych pod drogę nieruchomości formułowania wniosku w odpowiedni sposób. Jeśli jednak organy miały wątpliwości czy byli właściciele chcieli uzyskać pełne rozstrzygnięcie kwestii działek a więc zarówno potwierdzenie czy istotnie zostały one przejęte, jak też ustalenie stosownej rekompensaty to winny były strony wezwać do ewentualnego uszczegółowienia żądania. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, a określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska tak aby wyjaśnić rzeczywistą wolę strony – por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). W konsekwencji jeśli organ, do którego złożono podanie miał wątpliwości co do treści wniosku stron winien był wezwać strony do stosownych wyjaśnień, jednocześnie informując o treści odnośnych norm regulujących kwestie uprawnień byłych właścicieli przejętych działek (art. 9 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy Urząd Gminy K., do którego wnioskodawcy wnieśli podanie wątpliwości takich nie miał, słusznie pojmując żądanie stron jako wniosek o całościowe rozstrzygnięcie kwestii przejętych działek. W konsekwencji pismem z dnia 24 kwietnia 2003 r, przekazał wniosek stron, na podstawie art. 65 k.p.a., Starostwu Powiatowemu, jednoznacznie wskazując w piśmie przewodnim, cytując art. 73 ustawy, iż sprawa dotyczy przejęcia działek za odszkodowaniem. Twierdzenia tego Starosta [...] nie zakwestionował i również nie wezwał stron do jakiegokolwiek sprecyzowania swego wniosku, co wskazuje na fakt zaakceptowania tezy wyrażonej w piśmie Urzędu Gminy K. Błędnie jednak skierował wnioskodawców na niewłaściwą drogę. Z akt wynika bowiem, iż pismem z dnia 7 maja 2003 r. Starostwo Powiatowe w K. powiadomiło wnioskodawców, że zanim złożą wniosek o odszkodowanie muszą wystąpić do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości. W tej dacie uszło zatem uwadze organu, iż strony już złożyły wniosek o odszkodowanie a tym samym postępowanie w tej kwestii zostało już wszczęte. Sugerując stronom, że dopiero po uzyskaniu decyzji Wojewody będą mogły stosowny wniosek złożyć, nie zawiesił też, stosownie do przepisów k.p.a., postępowania w przedmiocie odszkodowania na czas postępowania przed Wojewodą [...]. Jego obecnemu twierdzeniu (potwierdzonemu przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), iż wniosek stron nie obejmował odszkodowania przeczy też fakt, iż z akt sprawy nie wynika by organ wniosek ten w jakikolwiek sposób załatwił, co musiałoby mieć miejsce gdyby istotnie wniosek ten traktował jako dotyczący innych kwestii. W konsekwencji wadliwych informacji i wadliwie przyjętej procedury wnioskodawcy złożyli wniosek do Wojewody [...] o wydanie stosownej decyzji. Pismem z dnia 30 czerwca 2003 r. Wojewoda [...] poinformował strony, notabene bez w tej mierze podstawy prawnej, jakie dokumenty strony winny dołączyć do wniosku odnośnie działki nr 3 (działka nr 2 nie stanowiła wedle organu własności stron) nakazując im m.in. dołączyć projekt podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę, oświadczenie zarządcy drogi, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z podaniem jakich czynności faktycznych dokonywał on na nieruchomości itp. Tym samym w myśl udzielonych wskazań byli właściciele nieruchomości, których wyzuto z prawa własności, mieli zdaniem Wojewody [...] ponieść dodatkowe trudy w postaci opłacenia geodety i uzyskać trudne do uzyskania bądź wręcz niemożliwe w ich przypadku dokumenty (np. oświadczenie zarządcy drogi odebrane przez nich od zarządcy pod rygorem odpowiedzialności karnej). Jak wynika z akt sprawy strony stosownych dokumentów nie przedłożyły. Wojewoda [...] wszczął jednak na ich wniosek przedmiotowe postępowanie tyle tylko, że uczynił to dopiero po 7 latach, pismem z dnia 9 lipca 2010 r. powiadamiając o fakcie tym wnioskodawców, Zarząd Powiatu [...] i Powiatowy Zarząd Dróg (zawiadomienie wyraźnie stwierdza, że postępowanie wszczyna się na wniosek M. i Z. B.). Następnie [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości drogowej położonej obręb [...] gm. K. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1. W konsekwencji obydwa organy rozpoznały wniosek o odszkodowanie za przejętą pod drogę działkę, wadliwie za wniosek ten uznając nie pismo małżonków B. z 2003 r. lecz jedno z kolejnych pism w sprawie, a mianowicie pismo M. B. z 13 kwietnia 2010 r. pomimo, że strona podkreśliła w nim, że wnioski składa od 2003 r., pomimo też tego, że żaden z organów do tej pory nie zakwestionował treści wniosku z 2003 r. i nie wezwał stron do ewentualnego doprecyzowania sformułowanego w nim żądania. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie odszkodowania umorzono błędnie uznając, że pismo M. B. z 2010 r. stanowiło pierwszy wniosek o odszkodowanie za przejętą pod drogę działkę. W konsekwencji zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjną musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jak naruszające art. 73 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy wskutek błędnego uznania, iż wniosek w sprawie został złożony z przekroczeniem wskazanego w przepisie tym terminu i w efekcie wadliwego, z naruszeniem art. 105 k.p.a., umorzenia postepowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę i rozpozna obejmujący sprawę odszkodowania wniosek M. i Z. B. z 2003 r. podejmując rozstrzygnięcie (bądź rozstrzygnięcia) stosowne do okoliczności faktycznych sprawy. Rozpoznając wniosek organ weźmie pod uwagę fakt, iż dotyczył on nie jednej lecz dwóch działek, a nadto wniosek złożony został przez dwóch wnioskodawców. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż fakt nierozpoznania do chwili obecnej wniosku z 2003 r., jak również rozpoznania dopiero po 8 latach wniosku o stwierdzenie przejęcia własności nieruchomości skład orzekający traktuje jako naganne, w sposób istotny naruszające określone w kodeksie postępowania administracyjnego terminy w jakich organy zobligowane są załatwiać sprawy. Sąd przypomina zatem obydwu organom o obowiązku rozpoznawania spraw w terminach przewidzianych w k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa –17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).