II SA/Gl 926/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i 154 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku H. K. (dalej: strona, skarżąca), reprezentowanej przez pełnomocnika, odmówił uchylenia decyzji Prezydenta K. nr [...] z dnia [...] r., sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych w K. przy ulicy [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako obręb Dzielnica [...] k.m. [...] oznaczonych jako działki nr 1 i in. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji jw. Decyzja Prezydenta K. z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału ww. nieruchomości została wydana m. in. na podstawie art. 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1 u.g.n. Inicjator podziału – [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że podział podyktowany był ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1208 ze zm.), która nałożyła na spółdzielnie obowiązek określenia przedmiotu odrębnej własności lokali. Stronami ww. postępowania były m. in. osoby nieznane z miejsca zamieszkania, w związku z tym na podstawie art. 8 u.g.n. oraz zgodnie z art. 49 k.p.a. nastąpiło publiczne ogłoszenie, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 2 tygodni decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. Decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania, w tym przez spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości, w skład której wchodziły działki nr: 2 oraz 3 i stała się ostateczna. Art. 154 § 1 k.p.a. wprowadza jeden z nadzwyczajnych sposobów wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Warunkiem uruchomienia trybu przewidzianego w tym przepisie jest, aby decyzja nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony. Konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. Organy administracji są związane wnioskiem strony co do trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Art. 154 i 155 k.p.a. tworzą odrębne od siebie tryby postępowania. Strona w niniejszej sprawie reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie jednoznacznie i precyzyjnie wskazany został przedmiot postępowania. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału ww. nieruchomości nie należy do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości gruntowej na mniejsze, odrębne działki skutkuje tym, że ich właściciele nabyli nowe uprawnienie, np. możliwość rozporządzania poszczególnymi działkami. Pełnomocnik skarżącej Spółki złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił naruszenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisu art. 154 k.p.a. oraz przepisów k.p.a wymienionych we wniosku. Zarzucono wadliwe ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz odmowne załatwienie niniejszej sprawy, podając za podstawę okoliczności niemogące stanowić podstawy takiej decyzji organu administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że art. 154 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku postępowań, w których rozpatrzenie sprawy następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. ma charakter decyzji związanej, co uniemożliwia jej wzruszenie w omawianym trybie. W rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania, nie została bowiem spełniona przesłanka w postaci nienabycia prawa przez którąkolwiek ze stron. Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. Tymczasem nowo wyodrębnione działki stały się przedmiotem obrotu, jak i również kolejnych podziałów geodezyjnych. Strona złożyła przez pełnomocnika skargę na ww. decyzję SKO, w której zarzuciła naruszenie: - art. 154 § 1, art. 16 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że zmianie (uchyleniu) w trybie art. 154 k.p.a. mogą podlegać wyłącznie decyzje "uznaniowe", wskazując, że pojęcie "decyzja uznaniowa" ("decyzja swobodna"), nie jest pojęciem normatywnym (nie zostało zdefiniowane w języku prawnym), a jedynie stanowi termin doktrynalny używany w nauce prawa administracyjnego, o nieustalonej jednoznacznie treści przyjmowanej przez poszczególnych autorów i niejednolite orzecznictwo w tym zakresie; - art. 154 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez brak dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za odmową zmiany decyzji Prezydenta z dnia [...] r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej; - art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do wyrażonych w tych przepisach zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe przesłanki wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że SKO nie zbadało przesłanek zasadności wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] r. o podziale nieruchomości, w kontekście wskazanego braku jakiejkolwiek podstawy prawnej złożenia przez wnioskodawcę – [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, wniosku o dokonanie podziału nieruchomości, co do których nie posiadała żadnego tytułu prawnego. SKO niezasadnie przyjęło, że decyzją jw. strony nabyły prawa. Organ wydał decyzję bez podstawy prawnej, a wręcz z naruszeniem prawa, nie badając podstawy prawnej wniosku o podział cudzej nieruchomości, złożony przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową i uznając, że w wyniku decyzji, strony nabyły prawa. Brak było podstaw do uznania ówcześnie Spółdzielni za stronę postepowania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§2). Na podstawie art. 154 § 1 i 2 mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia. Na jego podstawie z kolei organy ustaliły (analizując także dodatkową dokumentację), że nowo wyodrębnione działki stały się własnością konkretnych podmiotów, a następnie przedmiotem obrotu, jak i również kolejnych podziałów geodezyjnych. Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron (A. Wróbel, Komentarz do art. 154, Lex-el., teza 17). W tym okolicznościach nie ma znaczenia przesądzającego, czy w trybie art. 154 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje uznaniowe (jak twierdzi SKO), czy też również związane. Poglądy w tym zakresie są różne, np.: "(...) nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. Nietrafne jest odmienne stanowisko (...), że w trybie art. 154 nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie." (A. Wróbel, Komentarz do art. 154, Lex-el., teza 6). Konstrukcja art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. Sąd nie jest władny weryfikować tu zasadności wydania decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. Przysługiwały od niej środki odwoławcze i strony miały możliwość, by z nich skorzystać, także w ramach trybów nadzwyczajnych. Organy administracji są przy tym związane wnioskiem strony co do trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Art. 154, art. 155, czy np. art. 156 k.p.a. tworzą odrębne od siebie tryby postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 i 2, 154 §1 i 2, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.