II SA/Gl 927/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej p.b.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) ustalił dla J. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 złotych tytułem legalizacji budowy przydomowej werandy - ganku, zlokalizowanej na działce nr 1 przy ul. [...] w G., wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. W uzasadnieniu podano m. in., że budowa przydomowej werandy (ganku) została wykonana bez dokonania odpowiedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. W celu legalizacji przydomowej werandy - ganku, organ nadzoru budowlanego nałożył postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2017 r. odpowiednich dokumentów wymaganych przepisami prawa (art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W dniu 21 kwietnia 2017 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty, o których jest mowa w postanowieniu PINB nr [...]. Stwierdzono kompletność przedłożonych dokumentów, jak i prawidłowość opracowania projektowego, wykonanego przez uprawnioną osobę. W obecnym stanie obiekt nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Tym samym, należało uznać, że zostały spełnione wymagania w procesie legalizacyjnym, wynikające z art. 49b ust. 2 p.b. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB złożył przez pełnomocnika A. S., zaskarżając je w całości. Zarzucił w nim: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia A. S. i jego pełnomocnika o zebraniu w sprawie materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz wypowiedzenia się co do jego treści, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że J. S. przedłożył szereg dokumentów, a skarżący A. S. kwestionuje możliwość legalizacji przedmiotowej werandy, a więc zasadnicze znaczenie mają dokumenty przedłożone przez inwestora, z którymi skarżący nie miał możliwości się zapoznać, co miało niewątpliwie wpływ na treść postanowienia; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z ponownego przesłuchania świadków A. S. i J. S. oraz stron postępowania A. i B. S., podczas gdy okoliczności, na które został powołany powyższy dowód mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności fakt, że przedmiotowa weranda utrudnia ostateczny podział nieruchomości pomiędzy J. S. a A. i B. S., poprzez wykonanie zewnętrznej klatki schodowej, której budowa możliwa jest tylko od strony budynku, przy której usytuowana jest weranda; co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia również art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 49b ust. 1 p.b., poprzez jego niezastosowanie i nałożenie opłaty legalizacyjnej na inwestora, podczas gdy organ I instancji nie wziął pod uwagę, że przedmiotowa weranda uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości pomiędzy stronami, poprzez wybudowanie przy ścianie, gdzie znajduje się weranda zewnętrznej klatki schodowej. Mając na uwadze powyższe Żalący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i uzupełnienie materiału dowodowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w wyniku rozpoznania zażalenia utrzymał mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podał m. in., że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżane postanowienie odpowiada przepisom prawa. PINB w C. zasadnie w niniejszej sprawie zastosował tryb legalizacji przewidziany w art. 49 b Prawa budowlanego. Z ustaleń organu powiatowego wynika, iż roboty budowlane, będące przedmiotem niniejszego postępowania, wykonane zostały po 1995 r., o czym świadczą zdjęcia lotnicze, znajdujące się w aktach organu I instancji, a zatem zastosowanie znajdą przepisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż to J. S. jest właścicielem działki nr 1, na której zlokalizowany jest przedmiotowy ganek. Decyzje wydawane w oparciu o te przepisy muszą być kierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem. Zdaniem organu odwoławczego, podnoszone przez Skarżącego naruszenia przepisów postępowania nie mają wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie skutkują koniecznością uchylenia inkryminowanego aktu. Bez znaczenia, z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego, jest podnoszona przez Skarżącego kwestia ewentualnego zamiaru wykonania w przyszłości w miejscu ganku zewnętrznej klatki schodowej. Skargę na ww. postanowienie WINB złożył przez pełnomocnika A. S., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na dokonaniu niepełnych ustaleń faktycznych, nieuwzględniających wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności dotyczących: - ustalenia wpływu niedokonania rozbiórki samowoli budowlanej w postaci spornej werandy na brak możliwości realizacji przez A. S. budowy zewnętrznej klatki schodowej umożliwiającej uzyskanie niezależnego dostępu do każdego z "lokali" na piętrze zajmowanego przez skonfliktowane strony; - ustalenia daty wykonania samowoli budowlanej oraz jej inwestora; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 49 b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wydania postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy A. S. jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, na której została zrealizowana samowola budowlana i nie wyraża zgody na dokonanie jej legalizacji, a tym samym niezasadnym uznaniem, że zachodzą podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia w stosunku do J. S., który nie ma prawa do samodzielnego dysponowania nieruchomością, na której została zrealizowana samowola budowlana. Mając na uwadze powyższe, wniesiono uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu niższego rzędu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnia okoliczności, iż J. S., w stosunku do którego została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej, nie jest jedynym właścicielem nieruchomości w postaci działki o numerze 1, na której została wykonana samowola budowlana. Fakt, że J. S. został ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości jako właściciel, jest wynikiem zawarcia przez niego oraz m. in. A. S. umowy w przedmiocie zniesienia współwłasności i działu spadku po J. S., w ramach której na rzecz J. S. przypadła nieruchomość w postaci działki o numerze 1, natomiast na rzecz A. S. działka u numerze 2. Przedmiotowa umowa w przywołanym zakresie jest jednak z mocy prawa nieważna, gdyż wynikający z niej podział nie uwzględnia faktu, że na granicy tych nieruchomości postawiony jest budynek mieszkalny, który jednak nie posiada na tej granicy pionowej ściany dzielącej go na dwie odrębne części, natomiast J. S. i A. S. korzystają z poszczególnych pięter budynku, które siłą rzeczy nie są wyodrębnionymi lokalami i w swojej płaszczyźnie znajdują się na dwóch odrębnych działkach (odpowiednio o numerach 2 i 1). Zgodnie z bogatym i utrwalonym już orzecznictwem Sądu Najwyższego tego rodzaju podział, jako nieważny z mocy prawa, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że A. S. jest współwłaścicielem nieruchomości w postaci działki o numerze 1, co – wobec jego sprzeciwu odnośnie legalizacji wykonanej na tej nieruchomości przez J. S. samowoli budowlanej – wykluczało możliwość wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej w stosunku do J. S. W postępowaniu legalizacyjnym wymagane jest legitymowanie się przez stronę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonana przez J. S. samowola budowlana uniemożliwia wykonanie zewnętrznej klatki schodowej w zajmowanym przez strony budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 49b ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wg ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wymienionych tam dokumentów. Z kolei wg ust. 4 jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W skardze podnosi się, że J. S., w stosunku do którego została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej, nie jest jedynym właścicielem nieruchomości w postaci działki o numerze 1, na której została wykonana samowola budowlana. Organ jednak z dostępnego materiału dowodowego wyciągnął prawidłowe wnioski, bowiem treść księgi wieczystej ww. nieruchomości jest jasna – właścicielem nieruchomości o numerze 1, na której w całości położona jest sporna inwestycja w postaci werandy, co wynika m. in. z mapy (k. 18 akt administracyjnych), w dniu wydania rozstrzygnięcia był J. S. To samo wynikało z informacji z zasobu geodezyjno – kartograficznego. Jeśli skarżący uważa, że wpis w księdze wieczystej jest wadliwy, miał różne możliwości prawne, by go podważyć, czy to w trybie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy to we wszczętym odpowiednio wcześniej postępowaniu dotyczącym zakwestionowania aktu, który był podstawą wpisu do księgi wieczystej. Organ administracyjny nie jest władny, by rozstrzygać spory cywilnoprawne o własność i kwestionować we własnym zakresie dokumentację, która legła u podstaw wpisom do księgi wieczystej i ewidencji nieruchomości. To, że skarżący na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wszczął postępowanie przed Sądem Rejonowym w C. o stwierdzenie nieważności umowy o zniesienie współwłasności i dział spadku (nie znał nawet jeszcze sygnatury, co zaznaczył w skardze) nie było podstawą zawieszenia postępowania (art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt jest zgodny z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. Wyżej wskazane uwagi świadczą o tym, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem Sąd ocenia tu stan faktyczny i prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Z kolei późniejsze wytoczenie sprawy cywilnej nie ma tu znaczenia. Na tej samej zasadzie organ administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania aktu i nie ma żadnych powodów, by zwlekać z zakończeniem sprawy legalizacyjnej do czasu rozstrzygnięcia sporu w własność. Nie jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji (postanowienia) wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Nie można zatem na tym etapie sprawy skutecznie wywodzić, że skarżący jest – wbrew treści księgi wieczystej – współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zatem, że J. S. nie posiada prawa do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie mają tu również znaczenia plany inwestycyjne skarżącego w postaci zewnętrznej klatki schodowej, bowiem są one przedmiotem bliżej niesprecyzowanej przyszłości, o ile w ogóle będą zrealizowane. Organ dokonał niezbędnych ustaleń co do czasu powstania samowoli, trybu postępowania, zebrał wymaganą w postępowaniu legalizacyjnym dokumentację i swe stanowisko należycie uzasadnił (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, art. 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 49 b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.