II SA/Gl 927/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi D. L. (D. L.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1230/2024/9288 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 6 czerwca 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1230/2024/9288 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy Z. (dalej "Wójt" lub "Organ pierwszej instancji") z 25 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji uznał, że świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przyznane D. L. (dalej "Skarżący") decyzją Wójta z 18 października 2018 r., nr [...], wypłacone za okres od 1 października 2021 r. do 30 listopada 2023 r. jest świadczeniem rodzinnym nienależnie pobranym (punkt I sentencji decyzji z 25 kwietnia 2024 r.). Wójt zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 5 611,84 zł wraz z odsetkami za opóźnienie (punkt II i III sentencji decyzji). Termin płatności ustalono na dzień, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zaś w odniesieniu do odsetek za opóźnienie orzeczono, że zostaną one naliczone po całkowitej spłacie zadłużenia (punkty IV i V sentencji decyzji). Podstawę prawną decyzji Wójta z 25 kwietnia 2024 r. stanowiły przepisy art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Decyzja Wójta jest drugą decyzją wydaną w sprawie. Poprzednio wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego zostało uchylone decyzją Kolegium z 22 marca 2024 r., a sprawa została przekazana Wójtowi do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że Wójt decyzją z 18 października 2018 r., nr [...] przyznał Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. Następnie Wójt decyzją z 20 września 2021 r., nr [...] zmienił decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny w zakresie wydłużenia prawa do tego świadczenia do upływu 60. dnia od dnia odwołania zagrożenia epidemicznego, lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący 6 grudnia 2023 r. dostarczył nowe orzeczenie o niepełnosprawności z [...] r., nr [...] Wobec tego zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 października 2021 r. do 30 listopada 2023 r. został uznany za nienależnie pobrany. W odwołaniu od decyzji Skarżący wyjaśnił, że w okresie od 1 października 2021 r. do 30 listopada 2023 r. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z tym zasiłek mu przysługiwał. Przy tym nie otrzymał żadnej informacji o braku prawa do jego pobierania. Jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie był świadomy, że zasiłek pobierał nienależnie. Organ odwoławczy zaskarżoną obecnie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. orzeczeniem z [...] r. zaliczył Skarżącego do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do 31 października 2024 r. Zaś w sentencji decyzji Wójta z 20 września 2021 r. przedłużającej wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego wyraźnie wskazano, że zasiłek zostaje przyznany do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący został zatem poinformowany o dacie granicznej, do której zostaje przyznany zasiłek pielęgnacyjny. W sytuacji Skarżącego wystąpiła zatem przesłanka wskazana w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj. zasiłek pielęgnacyjny został wypłacony za okres od 1 października 2021 r. do 30 listopada 2023 r. mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tego świadczenia, a Skarżący został pouczony kiedy i jakie świadczenia mu przysługują. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. istnieje możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia ich na raty. Skarżący w skardze na decyzję Kolegium wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Wyjaśnił, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezaradną, nie potrafiącą załatwiać spraw urzędowych. W prowadzeniu spraw urzędowych wyręcza go matka i ojciec. Zaskarżone decyzje są krzywdzące. Zarówno na podstawie poprzedniego orzeczenia, jak i nowego orzeczenia o niepełnosprawności Skarżący był uprawniony do uzyskania zasiłku. Skarżący był nieświadomy i niewystarczająco pouczony o istniejących i zmieniających się przepisach prawnych. Nie można bowiem utożsamiać realizacji pouczenia z powołaniem w decyzji przepisu prawa czy z samym brzmieniem rozstrzygnięcia w zakresie daty końcowej. Pobranie zasiłku nie było wynikiem świadomego wprowadzenia w błąd organu przez Skarżącego, zaś wydanie nowego orzeczenia nie powodowało zmiany mającej wpływ na prawo do pobierania świadczenia. Także z uwagi na brak właściwych pouczeń ze strony organu o skutkach nieprzedłożenia nowego orzeczenia w warunkach trwania epidemii COVID brak było podstaw do twierdzenia, że Skarżący pobrał zasiłek pielęgnacyjny nienależnie. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Organu odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem wydanych decyzji jest ustalenie, czy organy prawidłowo uznały, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony Skarżącemu za okres od 1 października 2021 r. do 30 listopada 2023 r. w kwocie 5 611,84 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Katalog przesłanek uznania świadczenia za nienależne pobrane wskazany został w art. 30 ust. 2 u.ś.r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Organ pierwszej instancji kwalifikując wypłacony zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie nienależnie pobrane powołał się na przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W myśl tej regulacji za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stwierdzenie, że doszło do nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: 1) zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części; 2) dokonania wypłaty świadczenia rodzinnego pomimo wystąpienia ww. okoliczności; 3) pouczenia osoby pobierającej świadczenie rodzinne o skutkach zaistnienia ww. okoliczności, tj. o sytuacjach, w których następuje brak prawa do pobierania świadczenia rodzinnego. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Świadczeniem nienależnie pobranym jest bowiem świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Skoro art. 30 ust. 1 u.ś.r. posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego" to obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r., I OSK 981/10, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. warunkiem uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest dodatkowo świadomość osoby pobierającej świadczenie o braku prawa do pobierania świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. Z tego względu prawidłowe pouczenie, tj. poinformowanie świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia wpływa bezpośrednio na ocenę, czy wypłacone świadczenie miało charakter nienależnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2021 r., I OSK 348/21; 27 lutego 2013 r., I OSK 1525/12; 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12 – opubl. w CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, że osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać prawidłowo, w sposób czytelny i zrozumiały pouczona o sytuacjach, w których następuje brak prawa do jego pobierania. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności sprawy należy wskazać, że decyzją Wójta z 18 października 2018 r. przyznano Skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 sierpnia 2021 r. Następnie na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) ww. decyzja została zmieniona decyzją z 20 września 2021 r. Na mocy decyzji zmieniającej przedłużono Skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie jest sporne, że [...]r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. zaliczył Skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, co potwierdził orzeczeniem nr [...] Nowe orzeczenie o niepełnosprawności Skarżący przedłożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej 6 grudnia 2023 r. Decyzja przyznająca świadczenie z 18 października 2018 r. nie zawiera pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Z kolei decyzja zmieniająca z 20 września 2021 r. zawiera pouczenie o obowiązku niezwłocznego powiadamiania organu wypłacającego świadczenie o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym m. in. o zmianie w liczbie członków rodziny, zmianie miejsca zamieszkania, uzyskaniu dochodu, wyjeździe członka rodziny poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja nie zawiera informacji o utracie prawa do pobierania świadczenia w przypadku zaniechania przez Skarżącego powiadomienia organu o ww. okolicznościach. Z literalnego brzmienia pouczenia zawartego w decyzji zmieniającej z 20 września 2021 r. wynika, że chodzi w nim o obowiązek informacyjny ujawnienia tylko takich okoliczności, które wpływają na prawo do zasiłku bądź na jego wysokość. W przypadku zaś Skarżącego nowe orzeczenie o niepełnosprawności pozostawało bez wpływu na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jak i na jego wysokość, gdyż potwierdzało, że Skarżący nadal zalicza się do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak podkreśla się w orzecznictwie przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały "niezwłocznie" podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydujące są materialnoprawne przepisy u.ś.r., warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru. Przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie znosi zatem generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" co najogólniej ujmując oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 października 2019 r., IV SA/Wr 245/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 stycznia 2023 r., II SA/Łd 640/22 – opubl. w CBOSA). Skarżący nie został pouczony, że brak powiadomienia organu o uzyskaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skutkuje utratą prawa do pobierania przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, aby następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenia dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (por. wyrok z 8 marca 2013 r., I OSK 1529/12, opubl. w CBOSA). W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego obowiązkiem organów było poczynienie ustaleń w zakresie okoliczności determinujących prawo Skarżącego do tego świadczenia, a następnie wykazanie, że doszło do przyjęcia świadczenia w złej wierze, przy czym świadomość braku przysługiwania świadczenia powinna być odniesiona do udzielonego Skarżącemu pouczenia. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że informacja, z której brakiem organy powiązały negatywne dla Skarżącego skutki prawne (tj. uzyskanie nowego orzeczenia o zaliczeniu do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności), winna być im znana z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r. organy ustalające prawo do świadczeń są obowiązane do samodzielnego uzyskiwania informacji, w tym m. in. informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stosownie zaś do art. 6d ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 858) dane gromadzone w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności udostępnia się - jeżeli stanowią one kryterium przyznania świadczenia albo ustawowe kryterium wydania dokumentu - organowi właściwemu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 u.ś.r. w celu weryfikacji danych dotyczących osób ubiegających się o świadczenia rodzinne, osób pobierających świadczenia rodzinne oraz członków ich rodzin. Organ ma zatem możliwość weryfikacji bazy orzeczeń o niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie organy takiej weryfikacji nie przeprowadziły. Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, iż organy orzekające w sprawie nie zbadały w sposób prawidłowy czy w sprawie zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a jeśli tak to czy zachodziła sytuacja świadomego działania, stanowiąca następstwo pouczenia przez organ o skutkach zaniechania poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Tym samym decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy wskutek błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. nie uczyniły zadość temu obowiązkowi. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, kierując się wskazaną przez Sąd wykładnią art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., ustali czy pobrany zasiłek pielęgnacyjny w spornym okresie nosi znamiona nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu omawianej regulacji, względnie rozważy umorzenie postępowania w tym przedmiocie, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, oraz - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).