II SA/Gl 928/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.4106.352.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 3 marca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 3 marca 2022 roku, nr [...], Prezydent Miasta C., na podstawie art. 104, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm. – dalej u.ś.r.) i in., odmówił J. K. (dalej: strona, skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną J. F. W treści uzasadnienia wskazano, że strona jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej. Żona legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ważnym do dnia 31 stycznia 2023 roku i w związku z tą niepełnosprawnością wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Sam wnioskodawca nie legitymuje się natomiast orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności. Zdaniem organu I instancji zakres opieki sprawowanej przez stronę związany jest wyłącznie z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a zatem nie wymusza na wnioskodawcy rezygnacji z zatrudnienia. Ponadto, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że żona nie wymaga pomocy w spożywaniu posiłków, czy utrzymaniu higieny osobistej. Jej samodzielność w czynnościach samoobsługowych powoduje, że nie sposób przyjąć, iż zakres sprawowanej nad nią opieki ma charakter stały i długotrwały. Ponadto w treści uzasadnienia wskazano również na istnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, reprezentowana przez pełnomocnika. Wskazano, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto organ I instancji wyłącznie telefonicznie ustalił sytuację materialno - bytową odwołującego się oraz jego niepełnosprawnej żony. Przy tym ocenił, że czynności wykonywane przez stronę mają charakter czynności związanych ściśle z prowadzeniem gospodarstwa domowego i tym samym nie wymuszają na skarżącym rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Odwołujący się nie podzielił wyżej zaprezentowanego stanowiska. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 roku, nr SKO 4106.352.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ II instancji nie podzielił jednak stanowiska odwołującego się w zakresie, w jakim twierdzi, że opieka nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Zdaniem SKO określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Organ II instancji uznał, że zakres opieki wykonywanej przez odwołującego, który w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, nie wymusza na nim braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła przez pełnomocnika strona. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że mąż niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną; - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że mąż niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki, jakiej wymaga podopieczna, nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię, tj.: - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, że niepełnosprawna nie wymaga stałej opieki swojego męża, który nie musiał rezygnować z zatrudnienia; - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie wyłącznie na podstawie wywiadu telefonicznego, że niepełnosprawna nie wymaga stałej opieki swojego męża. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r. na czas nieokreślony, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań. Jest nim przyznanie ww. świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, co oczywiście powinno być ustalone w każdej indywidualnej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że dokument sporządzony w ramach wywiadu środowiskowego (telefonicznego) jest bardzo nieczytelny (pismo ręczne) i nie daje gwarancji prawidłowego zrekonstruowania jego treści. Nie pozwala zatem na zweryfikowanie stanu faktycznego. SKO stwierdziło m. in., że zakres opieki wykonywanej przez skarżącego, który w istocie ma polegać na pracach w gospodarstwie domowym, nie wymusza na nim braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Organy jednocześnie ustaliły, że żona strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tą niepełnosprawnością – według orzeczenia – wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Orzeczenie zaliczające do znacznego stopnia niepełnosprawności niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga jednak m. in. należytego uzasadnienia. Tymczasem organ I instancji wskazywał: "(...) Strona sprawuje opiekę nad małżonką w sposób właściwy i należyty." Dalej jednak uznał: "(...) wskazany w wywiadzie środowiskowym zakres opieki sprawowanej przez Stronę, związany jest wyłącznie z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a zatem nie wymusza na wnioskodawcy rezygnacji z zatrudnienia." Niespójnie z tym ustaleniem organ uznał jednak w innej części uzasadnienia, że skarżący np. załatwia sprawy urzędowe i kupuje leki. Trudno uznać, że są to czynności dotyczące wyłącznie "gospodarstwa domowego", skoro prowadzone są "na zewnątrz", poza gospodarstwem domowym. Nie można przyjąć, że taka wewnętrznie niespójna argumentacja, oparta m. in. na nieczytelnym dokumencie z wywiadu środowiskowego, może obalić domniemanie wynikające z orzeczenia lekarskiego, iż żona strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. SKO dodatkowo podważało zakres opieki, wskazując m. in. na różne miejsca zameldowania małżonków oraz brak wiedzy skarżącego na temat chorób żony i przyjmowanych leków (s. 5 decyzji SKO). Z kolei organ I instancji – co należy powtórzyć – ustalał, że "(...) Strona sprawuje opiekę nad małżonką w sposób właściwy i należyty." Z uwagi na tego rodzaju rozbieżności należało w sposób pogłębiony ocenić poszczególne dowody. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony. Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przeprowadzić ponownie wywiad środowiskowy, który da obraz czynności wykonywanych przez skarżącego wobec małżonki. SKO wskazywało również na problem wynikający z różnych miejsc zameldowania małżonków, co powinno być wyjaśnione w kontekście faktycznego ich zamieszkania i konieczności ustalenia "stałości" sprawowanej opieki. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania ww. świadczenia. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/GI 928/22