II SA/Gl 929/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7722.80.2024.TA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. N. (dalej: strona, skarżąca), w sprawie "przeprowadzenia kontroli sposobu wywiązywania się przez Zarządcę (...) z obowiązku wynikającego z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub braków, które wykryto podczas kontroli stanu wewnętrznej instalacji gazowej budynku, poprzez wykonanie na tej instalacji głównej próby szczelności". W uzasadnieniu podano m. in., że nieruchomość przy ul. [...] w G. stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. i jest zarządzana przez zarządcę firmę A. Wnioskodawczyni jest właścicielką lokalu numer [...] przy ul. [...]. W przedmiotowym postępowaniu stroną postępowania jest właściciel obiektu budowlanego lub działający w imieniu właściciela zarządca nieruchomości. W art. 61 p.b. określone zostały obowiązki właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego dotyczące utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. Mając na względzie powyższy przepis oraz to, że art. 66 p.b. dotyczy usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym i został umieszczony rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych", w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu. Wnioskodawczyni w rozpatrywanej sprawie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona. Zarzuciła niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia wbrew prawu. W protokołach prób stwierdzono nieszczelność instalacji gazowej, a jednocześnie komisja uznała instalację za zdolną do użytkowania. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w październiku 2023 r. odbyło się zebranie członków wspólnoty, na którym członek Zarządu w obecności Zarządcy budynku oznajmił, że stan instalacji gazowej zagraża bezpieczeństwu, a wobec stwierdzonych nieszczelności gazownia "odcięłaby" dostawę gazu do budynku. Nikt jednak nie wspomniał o tym, czy podjęte zostały lub zostaną działania zapewniające mieszkańcom bezpieczeństwo. Pisma kierowane w tej sprawie zarówno do Zarządu jak i Zarządcy pozostały bez odpowiedzi. Jednocześnie jako współwłaścicielka lokalu mieszkalnego numer [...] wniosła o uznanie za stronę w przypadku wszczęcia postępowania. Nie można podzielić stanowiska, że właściciel lokalu mieszkalnego, którego dotyczą zagrożenia, nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r., znak WINB-WOA.7722.80.2024.TA, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a §1 k.p.a. Wniosek żalącej, w którym zwróciła się o przeprowadzenie kontroli stanu instalacji gazowej budynku, można było potraktować jako skargę powszechną, której załatwienie powinno nastąpić zgodnie z przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. PINB uznał jednak, że Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona. Wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. Zarzuciła niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia wbrew prawu. Podała m. in., że stan instalacji gazowej zagrażał bezpieczeństwu, a wobec stwierdzonych nieszczelności gazownia "odcięłaby" dostawę gazu do budynku. Nikt jednak nie wspomniał o tym, czy podjęte zostały lub zostaną działania zmierzające do zapewnienia mieszkańcom bezpieczeństwa ze względu na stan instalacji. Pisma kierowane w tej sprawie zarówno do Zarządu jak i Zarządcy pozostały bez odpowiedzi. W konsekwencji braku odpowiedzi skierowała wniosek o kontrolę do PINB. Wnioskowana kontrola dotyczyła niewywiązywania się przez Zarządcę z obowiązku wynikającego z art. 70 ust. 1 p.b., tj. usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub braków, które wykryto podczas kontroli stanu wewnętrznej instalacji gazowej. Istniało zatem zagrożenie bezpieczeństwa związane z nieszczelnością instalacji gazowej. Każdy z właścicieli lokali posiada w zakresie nieprawidłowości dotyczących jego mieszkania bezpośredni i indywidualny oraz własny interes prawny i z tego powodu może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Interes prawny w przedmiotowej sprawie wynika przede wszystkim z prawa do poczucia bezpiecznego i niezakłóconego posiadania własnego mieszkania, w którym skarżąca koncentruje swoje istotne sprawy życiowe. Podstawą prawną wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy materialne prawa administracyjnego, tj. art. 66 ust. 1 p.b. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skarżąca jako podstawę materialnoprawną, z której wywodzi interes prawny podaje art. 66 ust. 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z kolei w świetle art. 70 ust. 1 p.b. właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Przepisy te umiejscowione są w Rozdziale 6 p.b., pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych". Skoro skarżąca jako podstawę swego interesu prawnego wskazała w skardze art. 66 ust. 1 p.b., to w tym kontekście należy zacytować treść art. 72a p.b., w świetle którego "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu." Przepis art. 72a dodany został przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. Obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżącą żądania. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Także wcześniejsze orzecznictwo, częściowo przywoływane przez skarżącą, z uwagi na zmianę stanu prawnego nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna co najwyżej stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. Interesu obywateli strzec może również Prokurator, który uzyskał w postępowaniach administracyjnych konkretne uprawnienia procesowe (art. 182 k.p.a. i nast.). Osoby zainteresowane mogą również skorzystać z trybu skargowego przewidzianego w art. 221 i nast. k.p.a. Jeśli zarządca nieruchomości nie wywiązuje się ze swoich obowiązków każda wspólnota ma swoje uprawnienia i nie ma obowiązku kontynuowania współpracy. Istnienie bowiem możliwość (w zależności od przypadku) wypowiedzenia umowy albo nieprzedłużania jej (jeśli była zawarta na czas oznaczony). Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 – dalej: u.w.l.), na którą powołuje się także skarżąca, określa obowiązki zarządu i zarządcy, z których powinni wywiązywać się. Jeśli nie ma to miejsca, mogą nie otrzymać absolutorium (art. 29 ust. 2 u.w.l.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 61a § 1, 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.