II SA/Gl 93/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. – Zakład "X" w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]znak: [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza na rzecz "A" SA w W. – Zakład "X" w K. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/GL 93/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał "A" –Zakładowi "Y" wykonanie w terminie do dnia [...] 2005 r. naprawy muru oporowego, usytuowanego u podnóża skarpy oddzielające dwie jezdnie ul. A w K.. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podniósł, iż w wyniku przeprowadzonej wizji w terenie stwierdzono zły stan techniczny powyżej wskazanego muru oporowego. Stan muru stanowi zagrożenie dla stateczności skarpy i drogi usytuowanej na górze skarpy. Z uwagi, iż skarpa znajduje się na terenie będącym własnością Skarbu Państwa, we władaniu "A", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał do naprawy muru "A" – Zakład "Y". Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "A" S.A. Centrala Zakład "X" w K., wniosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że pomimo, iż działka nr [...] znajduje się we władaniu "A", to obiekty takie jak kładka dla pieszych nad [...], jezdnie usytuowane przy ul. A, jak również przedmiotowy mur oporowy nie znajdują się w ewidencji środków trwałych "A". Ponadto "A" wdrożyły procedurę uwłaszczeniową obejmującą przedmiotowy teren. Z protokołu kontroli wyżej wymienionych obiektów, przeprowadzonej w dniu [...] 2004 r. przez Straż Miejską, przedstawicieli "A" i Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. wynika, że właścicielem przedmiotowego muru oporowego jest MZUM w K., który zadeklarował, że podejmie się remontu muru oporowego. "A" S.A. Centrala Zakład "X" w K. oświadczyła, że na wystąpienie właściciela obiektu stosownym dokumentem zgodnym z przepisami Prawa budowlanego udostępni teren dla wykonania remontu muru. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.u. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca Spółka nie kwestionuje zasadności decyzji. Podnosi jedynie, że wdrożyła procedurę uwłaszczeniową obejmującą przedmiotowy teren. Ponadto jak wskazał organ odwoławczy, skarżąca Spółka stwierdza, że nie jest właścicielem muru oporowego ale jednocześnie deklaruje udostępnienie terenu dla wykonania nakazanego remontu. Niezależnie od sprzeczności wynikających z powyższego oświadczenia, organ nadzoru budowlanego podniósł, iż adresatem i zobowiązanym do wykonania zaskarżonej decyzji jest wyłącznie osoba władająca terenem. W momencie zmiany właściciela terenu obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji przejdą na nabywcę. Jednak do czasu zakończenia procedury zmiany właściciela, stroną zobowiązaną pozostaje podmiot władający terenem. Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zarzuty skarżącej Spółki za bezzasadne. Na powyższą decyzję "A" S.A. Centrala "X" w K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła, iż została skierowana do podmiotu, który nie funkcjonuje w obrocie gospodarczym to znaczy do "A" Zakład "Y". "A" występują w obrocie gospodarczym jako spółka akcyjna i działają w zakresie zarządzania nieruchomościami (oprócz budynkowych) poprzez jednostkę wykonawczą Zakład "X" w K.. Nieruchomościami budynkowymi zarządza jednostka wykonawcza Zakład "Z". Powyższy zarzut zdaniem skarżącej Spółki powinien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W przypadku nie uwzględnienia zarzutu nieważności decyzji, skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133) w związku z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086). "A" działające poprzednio jako przedsiębiorstwo państwowe, a obecnie jako spółka akcyjna od dnia [...] r. z mocy prawa stały się użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej PGR [...] km. [...] obręb [...] – [...] położonej w K.. Skarżąca Spółka podniosła, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego - MZUM w K. poprzez jej zajęcie na drogę publiczną i w związku z tym, z dniem 1 stycznia 1999 r., nieruchomość ta, ex lege stała się własnością władającej nią jednostki samorządowej. Fakt władania nieruchomością nie był kwestionowany przez MZUM w K. i został pośrednio potwierdzony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji. W protokole z dnia [...] 2004 r. z przeprowadzonej wizji w terenie, zawarte jest oświadczenie MZUM w K., w którym jednostka ta zobowiązuje się do wykonania naprawy przedmiotowego muru. Wykonanie prac uwarunkowano uzyskaniem środków budżetowych na ten cel. Zdaniem skarżącej Spółki takie oświadczenie potwierdza istniejący stan co do władania przez MZUM w K. nieruchomością stanowiącą drogę publiczną. Przy wydawaniu decyzji zarówno organ I, jak i II instancji nie uwzględnił powyższych okoliczności, czym zdaniem skarżącej Spółki naruszył art. 6 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że zarówno wybudowany na przedmiotowej nieruchomości nasyp jezdni jak i kładka wraz ze schodami terenowymi nigdy nie stanowiły i nie stanowią środków trwałych "A". Nie były również wybudowane przez "A". W związku z powyższym "A" S.A. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że dysponentem terenu przedmiotowej działki nadal jest "A" S.A. Do chwili wniesienia skargi, strona skarżąca nie wystąpiła o dokonanie zmian w księdze wieczystej. Podnoszony zarzut naruszenia art. 73 ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie dotyczy przypadków jak omawiany. Nawet w sytuacji wystąpienia przez "A" S.A. z wnioskiem o uwłaszczenie, Wojewoda [...] wdałby decyzję odmowną z uwagi na fakt, iż "A" S.A. nie jest podmiotem wymienionym w tej ustawie. Jak wynika z przeprowadzonych przez organ czynności, przedmiotowy teren jest terenem zamkniętym i znajduje się w geodezyjnym rejestrze terenów zamkniętych. Z tego powodu w załączniku do uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. podjętej w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta K. widnieje jedynie ta część ulicy A, która znajduje się poza terenem zamkniętym "A" S.A. Pozostała część ulicy stanowi również drogę publiczną, ale o nieuregulowanym stanie prawnym. W odniesieniu do zarzutu skierowania decyzji do nie istniejącego podmiotu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, iż byłby on zasadny w sytuacji gdyby całkowicie zmieniono nazwę i adres Spółki. Fakt pominięcia oznaczenia, iż podmiot jest spółką akcyjną stanowi uchybienie, a nie rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że w dotychczasowych kontaktach z organem nadzoru budowlanego strona skarżąca posługiwała się nazwą wymieniona w zaskarżonej decyzji i fakt ten nie budził zastrzeżeń na etapie odwołania od decyzji I instancji. Natomiast Zakład "Y" został powołany wewnątrz przedsiębiorstwa "A" S.A. do działania w jego imieniu. Skierowanie decyzji do właściwego zakładu zarządzającego leży w gestii odpowiedzialnych w "A" S.A. osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu z dniem [...] 2004 r. na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] 2004 r. Równocześnie strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków, wyjaśnień i zastrzeżeń w sprawie, bez zakreślenia jednak terminu dla dokonania tych czynności. W dniu [...] r. została wydana decyzja pierwszoinstancyjna przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi: Art. 66. Art. 1. 1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. 2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązki, o których mowa w zacytowanym przepisie organ może nałożyć zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej jak i zaskarżonej decyzji organy administracji przyznają, że właścicielem terenu, na którym znajduje się skarpa jest Skarb Państwa, natomiast teren ten znajduje się we władaniu "A", co uzasadnia w ocenie organów nałażenie obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom organów administracji, władający gruntem nie może być adresatem zobowiązanym decyzją administracyjną z mocy art. 66 w zw. z 61 ustawy Prawo budowlane do dokonania czynności naprawczych obiektu budowlanego. Podmiotem takim może być jedynie właściciel lub zarządca. Władztwo nad rzeczą może wiązać się z prawem własności lub prawem zarządu nieruchomością, tą jednak okoliczność należy wykazać ponad wszelką wątpliwość, przed wydaniem decyzji nakładającej określone obowiązki. W aktach sprawy nie ma dowodu, który świadczył by o tym, że skarżący jest zarządcą obiektu budowlanego w postaci muru oporowego zabezpieczającego skarpę, z całą pewnością nie jest właścicielem terenu i spornego muru. Prawo własności przysługuje według twierdzeń organu Skarbowi Państwa, choć w aktach sprawy tak naprawdę nie ma dowodu potwierdzającego to ustalenie, w postaci aktualnego odpisu z księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Trudno też sobie wyobrazić w jakim zakresie skarżący miały być władającym tym fragmentem nieruchomości, na którym jest usytuowany mur oporowy rozdzielający dwie jezdnie ulicy A w K.. Nawet jeżeli byłby władającym większym terenem w obrębie, którego znajduje się mur oporowy to nic nie stoi na przeszkodzie, a by właściciel nieruchomości lub jej zarządca dokonał naprawy muru, po stosownym uzgodnieniu terminu wejścia na obiekt z władającym. Z uwagi na powyższe, nie możliwym jest przy poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleniach nałożenie obowiązku w postaci naprawy muru oporowego na skarżącego. Nie wyjaśnienie przez organ okoliczności faktycznych w toku postępowania administracyjnego odnoszących się do materialnoprawnej strony nałożonych obowiązków, nie dawało podstaw do zastosowania normy prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z 61 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i w tym należy upatrywać jego naruszenia. Podnoszone wyżej nie wyjaśnienie i nie rozważenie całokształtu materiału dowodowego, stanowi również naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. art. 7 i 77 § 1 i 10 k.p.a. , które z całą pewnością miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego rozstrzygnięcia, przy braku materiału dowodowego, oraz nie przedstawiły uzasadnienia prawnego podjętych rozstrzygnięć. Należy zauważyć, że uzasadnienia decyzji są wręcz szczątkowe i nie pozwalają również na kontrolę zaskarżonej decyzji Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą po pierwsze w sposób przewidziany procedurą administracyjną stan faktyczny w sprawie, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.