II SA/Gl 93/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 25 listopada 2024 r. nr SKO.4104.78.2024 w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 4 października 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpatrzeniu zażalenia A. sp. z o.o. (skarżąca) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 4 października 2024 r., nr [...], negatywnie opiniujące zgodność projektowanego podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej przy ul. [...] w R. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r nr [...] Jako podstawę prawną postanowienia Kolegium wskazało art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024r, poz. 1145 ze zm. w skrócie u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło najpierw przebieg postępowania, w wyniku którego doszło do wydania postanowienia przez organ I instancji. W tym zakresie Kolegium podało m.in. że wnioskiem z dnia 6 września 2024 r skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy O. o podział działki oznaczonej nr [...] położonej przy ul. [...] w R.. Po wszczęciu postępowania organ poinformował skarżącą, że projektowane do wydzielenia działki o numerach od [...] do [...]-[...] działek/ nie spełniają ustaleń obowiązującego planu miejscowego ze względu na znajdujące się na ich części skałki ostańca. Skarżąca zaś podtrzymała wniosek. Wyjaśniła jednocześnie, iż wskazane działki o nr od [...] do [...] zawierają powierzchnię umożliwiającą ich zagospodarowanie z zachowaniem skałek ostańca.  Postanowieniem z dnia 4 października 2024r nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy O. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...] Organ I instancji uzasadnił to okolicznością, że działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego plan miejscowy przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – symbol planu 7MN oraz w części na terenach dróg i ulic - symbol planu 2KDL. Działka w części położona jest również w strefie ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego zaznaczonej na rysunku planu pomarańczową obwiednią. W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego w Rozdziale 6 w § 10 wyznaczona została strefa ochrony konserwatorskiej między innymi dla terenów na których występują skałki i ostańce - pkt.4 lit.c §10 Roz.10. Organ wskazał również na przepis art. 93 ust. 2 u.g.n., w myśl którego zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu polega na stwierdzeniu możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zdaniem organu I instancji projektowane do wydzielenia działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie spełniają warunku zagospodarowania na cele mieszkaniowe. W konsekwencji przedłożony wstępny projekt podziału działki nr [...] nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W zażaleniu na powyższe postanowienie m.in. zarzucono naruszenie przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię. Zażalenie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając negatywne dla skarżącej stanowisko Kolegium podniosło, że w myśl ustaleń planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] r. (uchwała nr [...]) wskazana do podziału działka znajduje się w jednostce strukturalnej o symbolu 7 MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w części w jednostce o symbolu 2KDL z przeznaczeniem pod drogi i ulice lokalne. Część jednostki strukturalnej 7MN objęta jest ochroną konserwatorską, której wielkość została zaznaczona na rysunku planu. Według Kolegium racją ma organ I instancji twierdząc, że powyższa strefa uniemożliwia przyszłe zagospodarowanie wydzielonych działek na cele mieszkaniowe. Realizacja podziału spowoduje podział chronionego ostańca i budowę ogrodzeń między działkami. Ponadto, dokonując analizy działek od nr [...] do [...] Kolegium zauważyło, że o ile działka nr [...] ewentualnie mogłaby zostać zagospodarowana na cele mieszkaniowe, to warunków tych nie spełniają działki o nr [...], [...], [...] i [...]. Ewentualne budynki na tych działkach, z uwagi na konieczność zachowania odległości od drogi będą naruszać strefę ochronną ostańca. W takiej sytuacji wydzielenie powyższych działek nie spełnia warunku z art. 93 ust.2 u.g.n. tj. możliwości ich zagospodarowania . W skardze na powyższe postanowienie organu odwoławczego zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że podział nieruchomości spowoduje likwidację chronionego obiektu (ostańca skalnego), podczas gdy z wstępnego projektu podziału oraz wyjaśnień skarżącej wynika, iż projekt przewiduje wydzielenie działek, na których można wykonać ustalenia mpzp bez konieczności posadowienia kubaturowych obiektów budowlanych w ramach wyznaczonej w planie miejscowym strefy ochrony konserwatorskiej; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., polegającym na braku uzasadnienia postanowienia, w szczególności w zakresie, w jakim SKO nie odniosło się do twierdzeń i zarzutów skarżącej, a ponadto nie wskazało i nie wyjaśniło podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że podstawą negatywnej opinii dotyczącej zatwierdzenia wstępnego projektu podziału mogą być przypuszczenia organu co do konsekwencji podziału, które nie znajdują oparcia w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisach prawa; - § 10 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. w obrębie sołectwa R. - część A (dalej mpzp) w zw z § 10 ust. 4 mpzp, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te wprowadzają zakaz podziału nieruchomości lub zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, podczas gdy z przepisów tych wynikają jedynie pewne ograniczenia co do sposobu zagospodarowania terenu objętego tą strefą, a nie bezwzględny zakaz podziału lub możliwości zagospodarowania. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Uzasadniając negatywne dla skarżącej stanowisko Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wyznaczona w planie strefa ochrony konserwatorskiej uniemożliwia przyszłe zagospodarowanie wydzielonych działek na cele mieszkaniowe. Kolegium podniosło, że "dokonując analizy działek od nr [...] do [...] o ile działka nr [...] ewentualnie mogłaby zostać zagospodarowana na cele mieszkaniowe, to warunków tych nie spełniają działki o nr [...], [...] , [...] i [...]." Dalej zaś Kolegium wskazało, że ewentualne budynki na tych działkach, z uwagi na konieczność zachowania odległości od drogi będą naruszać strefę ochronną ostańca. Jednak w ocenie Sądu stanowisko takie jest zbyt ogólnikowe, aby mogło stanowić przedmiot kontroli niezbędnej do przeprowadzenia w ramach rozpoznania skargi. Twierdzenie co do braku możliwości przyszłego zagospodarowania działek na cele mieszkaniowe powinno być szczegółowo uzasadnione z powołaniem na minimalne parametry wielkościowe zabudowy, jaka w obowiązującym stanie prawnym może zostać zrealizowana na objętych wnioskiem podziałowym działkach. Ustalić zatem należało jaki jest najbardziej minimalny wariant zabudowy, dopuszczalny według obowiązujących norm prawa budowlanego, przy uwzględnieniu odpowiednich postanowień mpzp wyznaczających ewentualnie minimalne gabaryty zabudowy w ramach jednostki strukturalnej, której dotyczy wnioskowany podział. Dopiero tak ustalony minimalny wariant powinien, osobno dla każdej z wnioskowanych działek, zostać skonfrontowany możliwościami zabudowy jakie pozostają po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z występowania skałek ostańca. Tymczasem takiej niezbędnej weryfikacji nie przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium poprzestało wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach, powielając przy tym równie ogólnikowe stwierdzenia organu I instancji. Ponadto Kolegium nie ustosunkowało się w wystarczającym zakresie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie jest rzeczą Sądu, by prowadzić ustalenia za organy, ewentualnie domyślać się jakie były motywy rozstrzygnięć. Uzasadnienia postanowień koncentrują się na przedstawieniu przebiegu sprawy, na treści przepisów, natomiast nie analizują w wystarczającym stopniu przesłanek w konkretnej, kontrolowanej obecnie sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że kwestia oceny stosowania prawa materialnego przez organy może jednak nastąpić dopiero wtedy, gdy postępowanie zostanie przeprowadzone prawidłowo. Kluczowe aspekty sprawy nie zostały zatem należycie ocenione i uzasadnione (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Tymczasem stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Jednocześnie Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 k.p.a., [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Odnieść się także należy szczegółowo do argumentów skarżącej. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.