II SA/Gl 930/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] roku nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 2005 r. M. H. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. znak: [...]. Zakwestionowana decyzja została wydana z wniosku [...] Przedsiębiorstwa "A" w W. (dalej "A" w W.) w sprawie uznania za zakończoną przeprowadzonej rekultywacji terenu o powierzchni [...] ha po byłej żwirowni [...]. We wspomnianym piśmie M. H. podał, że podtrzymuje swój wcześniejszy wniosek z dnia [...] 2002 r. skierowany do Wojewody [...]. We wniosku z [...].2005 r. zarzucił wydanie przez Naczelnika Miasta i Gminy S. decyzji z dnia [...] r. z rażącym naruszeniem prawa, co wypełnia przesłankę stwierdzenia jej nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając swoje żądanie podniósł także, że decyzją tą poświadczono nieprawdę, bowiem rekultywacja terenu po byłej żwirowni nie została zakończona zgodnie z wcześniej zatwierdzonym projektem, a ponadto nałożono w niej obowiązek jej dokończenia na przyszłych użytkowników na koszt "A" w W.. W swoim wniosku M. H. ponadto domagał się powołania biegłego lub przeprowadzenia wizji w terenie w celu ustalenia, czy rekultywacja została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzją Wojewody B. z dnia [...] r. znak: [...] część nieruchomości, której dotyczyła kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. mająca pow. [...] ha i oznaczona jako działki pgr A, B, C, D i E działki pgr F została zwrócona jej poprzedniemu właścicielowi T. J.. M. H. jest natomiast następcą prawnym T. H., bowiem w oparciu o umowę darowizny zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] 2000 r. (Rep. a nr [...]) stał się on właścicielem zwróconej nieruchomości. Odnosząc się do podniesionych we wniosku zarzutów SKO wskazało, że uznano nią za zakończoną wykonaną przez "A" w W. rekultywację gruntów z uwagami zawartymi w punktach od 1 do 5. Punkt pierwszy stanowił, że zadrzewienie terenu oraz obsianie mieszanką traw wykonają przyszli użytkownicy, a środki na ten cel przekaże Urzędowi Miasta i Gminy S. "A" w W., w przypadku zaś braku porozumienia w tym względzie obowiązek ten będzie ciążył na Przedsiębiorstwie. Na mocy punktu drugiego decyzji "A" zostało zwolnione z obowiązku wykonania przepustu żeliwnego w grobli dzielącej zbiornik północny i południowy, a to w związku z uznaniem go za zbędny. W punkcie trzecim wskazano, że właściwe koło wędkarskie wykona siłami swoich członków drobne prace niwelacyjne w południowej części zbiornika, a koszty tych prac pokryje Przedsiębiorstwo. W punkcie czwartym zwolniono Przedsiębiorstwo z obowiązku wykonania faszynowania wschodnich brzegów zbiornika ze względu na mniejsze niż zakładano w projekcie rekultywacji falowanie lustra wody oraz wobec wykonania innego sposobu zabezpieczenia brzegu (płyty betonowe). Punkt piąty zaś stanowił, że Przedsiębiorstwo do końca [...] 1989 r. wyrówna teren na odcinku od istniejącego campingu do projektowanego parkingu oraz wyrówna teren dla Komendy Rejonowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu decyzji podano także, że odbioru rekultywacji dokonała 9-cio osobowa komisja składająca się z przedstawicieli Urzędu Miasta i Gminy w S., "A" w W. oraz przyszłych użytkowników nieruchomości. W sporządzonym protokole wskazano, że: - nie wykonano zadrzewień i zakrzewień oraz obsiewu mieszankami traw, ponieważ uznano, że prace te wykonają przyszli użytkownicy według własnych potrzeb w porozumieniu z Przedsiębiorstwem, które przekaże na ten cel środki, - nie wykonano przepustu grobli dzielącej dwa zbiorniki, ponieważ zgodnie z pomiarami rzędnej lustro wody nie ma takiej konieczności, - teren południowej części północnego zbiornika wymaga zniwelowania dla celów wędkarskich i właściwe koło wędkarskie wykona te prace we własnym zakresie, a Przedsiębiorstwo pokryje ich koszty, - nie wykonano faszynowania brzegów zbiornika, ponieważ przyszli użytkownicy uznali to za zbędne. W świetle tych ustaleń Kolegium uznało, że odstępstwa od projektu rekultywacji zawarte w kontrolowanej decyzji nastąpiły w uzgodnieniu między zobowiązanym do jej wykonania Przedsiębiorstwem, a przyszłymi użytkownikami nieruchomości, która po zakończeniu rekultywacji miała zostać przejęta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie rozdysponowana między przyszłych użytkowników, którzy przejęli na siebie obowiązek wykonania opisanych prac na koszt Przedsiębiorstwa. Wygaszenie prawa zarządu przedmiotową nieruchomością przez "A" w W. i jej przejęcie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nastąpiło decyzją z dnia [...] r. znak: [...] i protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] 1989 r. Wobec powyższego SKO stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Za nietrafny Kolegium uznało też zarzut poświadczenia kontrolowaną decyzją nieprawdy. SKO stwierdziło, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, podstawę żądania M. H. stanowiło bowiem nie tyle wyrugowanie z obiegu prawnego decyzji o zakończeniu rekultywacji, ile wykonanie ustaleń zawartych w jej punktach 1 i 3 względnie uzyskanie odszkodowania za ich wykonanie przez T. H. ojca wnioskodawcy. Podnoszona zaś okoliczność, że wspomnianych ustaleń nie wykonano nie może stanowić podstawy do uznania wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ani przyjęcia że potwierdza ona nieprawdę. Wreszcie SKO wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może służyć do egzekwowania wykonania nałożonych nią obowiązków, ani dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu ich niewykonania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. H. zastępowany przez ojca T. H. podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonych wcześniej pismach. Wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. uznaje za zakończoną rekultywację terenu po byłej żwirowni [...] zgodnie z projektem wprowadzając jednocześnie zmiany do projektu rekultywacji zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa B., co powoduje, że wskazana w tej decyzji podstawa prawna jest sprzeczna z uzasadnieniem decyzji. Aby uznać rekultywację za zakończoną należało – jego zdaniem – zgodnie z art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przywrócić wartość użytkową rekultywowanego gruntu. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] 2006 r. potwierdziły, że "A" w W. nie wykonało rekultywacji zgodnie z zatwierdzonym projektem, również późniejsi użytkownicy działek pgr B i C nie wykonali zadań wskazanych w decyzji, a w szczególności nie odtworzyli drzewostanu oraz nie wykonali odpowiednio i nie zabezpieczyli skarp. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował uprawnienia komisji oceniającej przeprowadzoną rekultywację do zmiany uchwały Rady Gminy zatwierdzającej projekt rekultywacji, a także wskazał na niedopełnienie przez urzędnika wydającego decyzję obowiązku nadzoru nad prawidłowym wykonaniem rekultywacji, co wynika z § 26 ust. 1 pkt 2 (błędnie określonego jako art. 26 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz. 149 ze zm.). Podniósł, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji wiadome już było, że były właściciel ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym, skoro stała się ona zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie nie mogła zostać użyta na inny cel. Przyszli użytkownicy nie byli też uprawnieni do przyjmowania zobowiązań w zakresie wykonania prac rekultywacyjnych przed jej przejęciem, gdyż obowiązek ten ciążył ustawowo na "A" w W.. Konkludując decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. poświadcza nieprawdę i wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje, że spełniona została przesłanka stwierdzenia jej nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymał też wniosek powołania w sprawie biegłego, który powinien wypowiedzieć się w sprawie wykonania rekultywacji zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym w 1997 r. w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazał na niewykonanie rekultywacji na zwróconych gruntach. Wniósł wreszcie o pouczenie go o przysługujących mu środkach prawnych w kwestii dotyczącej roszczenia odszkodowawczego za wykonane przez niego prace rekultywacyjne. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] r. W podstawie prawnej tego orzeczenia Kolegium ponownie wskazało art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 4 k.p.a. W treści uzasadnienia powtórzona została także w całości argumentacja zawarta w decyzji z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO podało, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. uznająca zakończenie rekultywacji terenu po byłej żwirowni mimo niewykonania wszystkich prac, została wydana z naruszeniem przepisów obowiązującej wówczas ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium nie podzieliło jednak poglądu, że rekultywacja ta miała doprowadzić do zagospodarowania gruntów na cele rolnicze lub leśne. Wskazało, iż projekt rekultywacji nie został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy, jak podniesiono we wniosku, lecz decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. znak: [...]. W czasie przeprowadzonych oględzin nie można było stwierdzić, czy prace opisane w punktach 1, 3 i 5 decyzji zostały wykonane, bowiem od wydania decyzji upłynęło już 18 lat i wystąpiły w tym okresie różnego rodzaju zmiany spowodowane oddziaływaniem wody na skarpy i wały, a także działalnością prowadzoną przez człowieka mającą na celu przystosowanie terenu nieruchomości do różnych celów. W związku z tym Kolegium nie powołało też biegłego, gdyż dokonanie przez niego w opisanej sytuacji oceny, czy rekultywacja została przeprowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem było praktycznie niemożliwie. Wobec powyższego – zdaniem SKO – nie można było uznać kontrolowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyło ono także, że okoliczność niewykonania przez zobowiązanych ustaleń zawartych w decyzji uznającej za zakończoną rekultywację terenów po byłej żwirowni nie może stanowić przesłanki do uznania jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, ani do uznania, iż poświadcza ona nieprawdę. Decyzja ta nie wywołała też skutków społeczno-gospodarczych, które nie byłyby też do pogodzenia z zasadą praworządności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. H. podtrzymał stanowisko zajęte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S., a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO w B.. Podniósł, ze Kolegium w trakcie oględzin było zainteresowane jedynie kwestią wykonania, czy też braku wykonania prac zleconych przyszłym użytkownikom wymienionym w punktach 1-5 decyzji z dnia [...] r. Podkreślił, że domaga się wykonania podstawowej rekultywacji w zakresie umożliwiającym użytkowanie zwróconych nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem t.j. w celu prowadzenia działalności związanej ze sportowym połowem ryb oraz odtworzenia drzewostanu leśnego w filarze ochronnym obwałowania rzeki [...]. Ponownie odwołał się też do treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w 1997 r., w którym stwierdzono, że jest to "teren lasu z pozostałościami zepchniętej ziemi oraz lokalnymi wysypiskami śmieci. Teren niezrekultywowany. Zapis w planie nie może być zrealizowany bez nakładów". Jest zatem oczywiste, że niezhumusowanie terenu uniemożliwiało nasadzenie drzew, a niewykonanie prawidłowo skarp grozi niebezpieczeństwem dla wędkujących spowodowane podmywaniem tych skarp przez falujące wody. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawujący zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także stosownie do przepisów art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolę zgodności z prawem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. należało przeprowadzić w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych rekultywacja gruntów polega na nadaniu lub przywróceniu im wartości użytkowych poprzez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocowanie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W art. 29 ust. 2 tej ustawy obok rekultywacji ustawa posługiwała się także pojęciem zagospodarowania gruntów zrekultywowanych, które polegało na rolniczym, leśnym lub innym użytkowaniu gruntów oraz na wybudowaniu niezbędnych obiektów i urządzeń. Obowiązek przeprowadzenia rekultywacji gruntów spoczywał jak stanowił art. 30 ust. 1 analizowanej ustawy na osobie powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, a w przypadku gdy grunty zostały zdewastowane lub zdegradowane przez nieznane osoby – stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 tej ustawy – rekultywację przeprowadzał terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego na koszt Skarbu Państwa. Z zamieszczonych w ust. 3 i 4 przywołanego artykułu przepisów wynika, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów należało planować, projektować i realizować na wszystkich etapach działalności przemysłowej i prowadzić w miarę, jak grunty te stawały się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończyło się w okresie przewidzianym w dokumentacji rekultywacji i zagospodarowania lub w terminie 4 lat od zaniechania tej działalności. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sprawach dotyczących rekultywacji i zagospodarowania gruntów naczelnik gminy: ustalał kierunek zagospodarowania gruntów i osobę zobowiązaną do ich rekultywacji i zagospodarowania (§ 26 ust. 1 pkt 2), zatwierdzał dokumentację rekultywacji i zagospodarowania gruntów (§ 26 ust. 1 pkt 3), ustalał terminy wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów (§ 26 ust. 1 pkt 4) oraz uznawał rekultywację za zakończoną (§ 26 ust. 1 pkt 5). Nie może ulegać wątpliwości, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. uznająca za zakończoną rekultywację terenu po byłej żwirowni [...] w sytuacji, gdy z samej treści tego aktu administracyjnego wynikało, że nie była ona zakończona, została wydana z naruszeniem przywołanych regulacji prawnych. W szczególności rekultywacja przedmiotowego terenu nie została zrealizowana zgodnie z przedłożonym przez "A" w W. projektem szczegółowej dokumentacji rekultywacji i zagospodarowania gruntów przekształconych w wyniku działalności eksploatacyjnej żwiru sporządzonym przez [...] Biuro [...] Wodnego "B", który został zatwierdzony wcześniejszą decyzją tego organu z dnia [...] r. (zmienioną co do terminu zakończenia rekultywacji decyzją z dnia [...] r. wydaną w trybie art. 132 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, zatem Naczelnik Miasta i Gminy S. wydając decyzję z [...] r. był związany swoją wcześniejszą decyzją z dnia [...] r. Tym samym skoro treść decyzji stwierdzającej zakończenie rekultywacji pozostawała w sprzeczności z wcześniejszą decyzją tego organu zatwierdzającą projekt rekultywacji to należy stwierdzić jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a. Wskazują na to zwłaszcza zapisy zamieszczone w pkt 2 i 4 decyzji z [...] r., na mocy których "A" zwolnione zostało z obowiązku wykonania przepustu w grobli oraz wykonania faszynowania wschodnich brzegów zbiorników, mimo że nie została zmieniona nakładająca te obowiązki decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] r. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że także zapisy zamieszczone w ogólnym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...], a odnoszące się do terenu po byłej żwirowni [...], oznaczonego w planie symbolem [...] "turystyka – stawy istniejące należy rekultywować i zagospodarować dla potrzeb funkcji rekreacyjnej" dowodzą, że rekultywacja tych terenów nie została zakończona także w latach następnych po wydaniu decyzji z [...] r. W szczególności rekultywacji nie dokończyli także użytkownicy władający tymi terenami po wygaszeniu zarządu "A" w W., a przed ich zwrotem T. H.. Zdaniem Sądu na akceptację zasługuje stanowisko SKO w B. w opinii którego decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] r. wydana została, co prawda z naruszeniem art. 29 i art. 30 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz w sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego jednak obowiązujące przepisy nie dają podstaw do akceptacji stanowiska SKO, zgodnie z którym naruszenie prawa jest rażące dopiero wówczas, gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Zgodzić się też należy z zarzutem skargi, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] r. w sposób oczywisty, narusza przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak wspomniany przepis nasuwa wątpliwości dotyczące jego wykładni, bowiem zawiera on szereg nieostrych wyrażeń, co powoduje niemożność zastosowania w sprawie sankcji z art. 156 § 1 i 7 pkt 2 k.p.a. Takich wątpliwości interpretacyjnych nie pozostawia jednak przepis art. 110 k.p.a., który został rażąco naruszony decyzją z [...] r., bowiem jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Do powyższej oceny prawnej zastosuje się SKO w B. w toku ponownego rozpatrywania sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.