II SA/Gl 931/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent-stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Aktem notarialnym z dnia [...] r. T. Ł. zawarł umowę sprzedaży działek położonych w R. przy ul. [...]: nr 1 o pow. 0,1091ha, nr 2880/124 o pow, 0,1089 ha oraz działki nr 2 o pow. 0,0308 ha w 2/3 częściach. W dniu [...] r. Prezydent Miasta R. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych działek w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. ( uchwała RM nr [...] z dnia [...]., opubl. w Dz. Urzęd. Woj. [...] . z dnia [...] r. nr [...], poz. 2145 ). Następnie decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. ustalił jednorazową opłatę w kwocie 8.010 zł w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości, powołując się na operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. S.. Jednakże wskutek odwołania T. Ł., powyższa decyzja została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), orzeczono o ustaleniu dla T. Ł. jednorazowej opłaty w kwocie 9.792,30 zł, w tym dla działki nr 2 – 708,30 zł, dla działki nr 1 – 4.546,20 zł, dla działki nr 3 – 4.537,80 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zbycie powyższych działek nastąpiło po wejściu w życie z dniem [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym parcele położone są na terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej, dla którego ustalono 30 % stawkę wzrostu wartości nieruchomości. Przed wejściem w życie planu, parcele położone były zaś w strefie rolniczo – osadniczej o symbolu [...], dla której zabroniona była budowa wszelkich obiektów budowlanych oraz użytkowania terenów, które nie są zgodne z funkcją rolniczą strefy – przy dopuszczalnej jedynie zabudowie zagrodowej o wskaźniku zabudowy 0,03. Faktycznie nieruchomość była wykorzystywana jako grunty rolne, a jej podział nastąpił decyzją z dnia [...] r. Mając na uwadze fakt, że opinią "A" , zakwestionowano operat szacunkowy sporządzony przez D. S., organ I instancji uznał ten dowód za niewiarygodny i zlecił sporządzenie nowego operatu rzeczoznawcy majątkowemu S. B. , który to dokument został opracowany po oględzinach z udziałem pracownika organu oraz pomiarze powierzchni parcel 2 i 1, położonych na terenie GMNZ, ustalając że część działki nr 2 ma powierzchnię 169,90 m2, a parcela nr 1 – 1090,60 m2. Zgodnie z tym operatem, sporządzonym przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, wzrost wartości nieruchomości obliczony jako różnica między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością dla faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, wyniósł łącznie 32.641 zł, w tym dla części parceli nr 2 – 2.361 zł, dla parceli 1 – 15.154 zł, dla parceli 3 – 15.126 zł, co przy zastosowaniu stawki 30 %, stanowi opłatę w kwocie 9.792,30 zł. Zdaniem organu administracji, operat szacunkowy S. B. został opracowany prawidłowo, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży i zastosowaniu współczynników korygujących. Odnosząc się zaś do zarzutów strony co do braku podstaw do uwzględnienia przy obliczaniu opłaty planistycznej działki nr 2, stanowiącą drogę dojazdową, organ I instancji wyjaśnił, że parcela ta położona jest w terenie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej o symbolu GMNZ i dla potrzeb wyceny przyjęto jedynie jej część o pow. 170 m2. W odwołaniu od decyzji T. Ł. w pierwszym rzędzie wskazał na niekonstytucyjność ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na zrównanie sytuacji właścicieli gruntów nabytych w drodze dziedziczenia a zakupionych w celu ich sprzedaży z zyskiem. Nadto, odwołujący się zarzucił nieuwzględnienie przez organ I instancji jego zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia [...] r., co w efekcie spowodowało wymierzenie wyższej opłaty niż wynikającej z poprzedniej uchylonej decyzji tego organu. Wreszcie, zdaniem odwołującego się, nie uwzględniono też poczynionych nakładów, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy w postaci opłat skarbowych i kosztów podziałów geodezyjnych, wynikających z przygotowania nieruchomości do zbycia oraz dalszych strat z powodu obniżenia wartości działki poprzednio tj. przed podziałem oznaczonej nr 4, z której powstały zbyte działki, a pozostała część stanowiąca działkę nr 5, jest mocno okrojona i nieatrakcyjna. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło, orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania Kolegium wskazało na bezprzedmiotowość zastrzeżeń odwołującego się zawartych w piśmie z dnia [...] r. jako dotyczących operatu sporządzonego przez D. S., bowiem decyzja organu I instancji zapadła po sporządzeniu nowego operatu przez rzeczoznawcę S. B. Przywołany w odwołaniu przepis art. 37 ust. 2 ustawy, został zaś uchylony na mocy nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Wreszcie, roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości mogą być dochodzone na wniosek właściciela i nie są uwzględnione z urzędu. W skardze do sądu administracyjnego T. Ł. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji z przyczyn podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując że rzeczoznawca S. B. nie uwzględnił położenia działek w II i III pasie zabudowy, zaś cała działka nr 2 przeznaczona jest na ruch pieszojezdny. Organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej bez umocowania przez pełnomocnika względnie o jej oddalenie w razie usunięcia braku pełnomocnictwa, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący podtrzymując skargę, odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P58/08 (Dz.U. Nr 24, poz. 124). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. W pierwszym rzędzie odnosząc się do pisma skarżącego z dnia [...] r., wyjaśnić przyjdzie, że przywołany w nim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, nie stanowi przesłanki wznowieniowej z art. 145a kpa w niniejszej sprawie. Na mocy tego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji, przepisu art. 37 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udzielonego przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy. Tymczasem zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu I instancji, przedmiotowe działki w poprzednio obowiązującym planie miejscowym Miasta Rybnika, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urzęd. Woj. Kat. nr [...], poz. 117 i 118 ze zm.), który utracił moc z dniem [...] r., położone były na terenie o symbolu [...], co oznaczało strefę rolniczo – osadniczą, na której dopuszczalna była budowa obiektów związanych z funkcją rolniczą o wskaźniku intensywności zabudowy 0,03 ( vide : wypis i wyrys k. 13 akt adm.). Natomiast po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] r., przywołanego przez organy obydwu instancji, pod rządami którego nastąpił podział nieruchomości i zbycie wydzielonych działek, uzyskały one przeznaczenie na cele ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej ( symbol planu GMNZ) o maksymalnym wskaźniku intensywności zabudowy 0,3. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy w postaci opinii urbanistycznej z dnia [...] r. ( k. 60 akt adm.) potwierdza, że opłatę planistyczną naliczono jedynie od tych części zbytych działek nr 2 i 1, które położone są na terenie o symbolu GMNZ, przy czym w postępowaniu administracyjnym nie było sporne położenie w tej strefie całej zbytej działki nr 3. W szczególności, gdy idzie o działkę nr 2 o pow. 0,0308 ha, wykorzystywaną jako droga dojazdowa do tychże działek, dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej przyjęto jedynie powierzchnię 170 m2, bowiem tylko taka część zbytej działki w poprzednio obowiązującym planie położona była w strefie [...]. Pozostała część tej działki przylegająca do zabudowanej nieruchomości ( działki nr 5), nie była brana pod uwagę przy ustaleniu opłaty jako położonej w planie, który utracił ważność z dniem [...] r. w strefie [...]. Stąd też w ocenie sądu administracyjnego, nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego dla ustalenia, czy zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 a kpa z uwagi na przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zapadły już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym w oparciu o opinię urbanistyczną z dnia [...] r. ustalono bowiem niezbicie, że objęte opłatą planistyczną działki nr 1 i 3 oraz część działki nr 2, w poprzednio obowiązującym planie położone były w strefie rolniczo – osadniczej, zaś po wejściu w życie obecnie obowiązującego planu, stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Przeznaczenie działek nie było zatem takie samo, a w praktyce wyznaczony w "starym" planie wskaźnik zabudowy (0,03), wykluczałby możliwość zabudowy działek o powierzchniach ok. 10a, co jest dopuszczalne zgodnie z ustaleniami aktualnego planu. Nie mogły też odnieść skutku pozostałe zarzuty skarżącego. Nie ma prawnego znaczenia fakt, że nabył on nieruchomość w drodze dziedziczenia, przy czym oczywiście nie wchodzi też w rachubę przypadek z art. 36 ust. 4a ustawy, który to przepis dodano na mocy nowelizacji z dnia 15 października 2008 r. ( Dz. U. Nr 220, poz. 1413), przewidując brak podstaw do pobrania opłaty planistycznej od umowy nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę. Skarżący sprzedał bowiem działki, mające walor budowlany. Podzielić należy pogląd organów obydwu instancji, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych przez skarżącego działek w wyniku uchwalenia planu miejscowego ( art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy), przy czym kryterium wzrostu wartości nieruchomości należało odnieść do faktycznego wykorzystania działek oraz ich przeznaczenia w planie miejscowym, pod rządami którego nastąpił podział nieruchomości, a następnie zbycie działek. W świetle wyników oględzin nieruchomości i operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego S. B. z dnia [...] r. nie budzi wątpliwości, że zbyte działki były nieuzbrojone i niezabudowane, a zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów stanowiły grunty orne ( RV). Stąd też zasadnie rzeczoznawca dla wyceny przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, przyjął rynek lokalny obrotu dla nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz przeznaczonych na cele rolne – wg poziomu cen na dzień zbycia nieruchomości. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca poddawał analizie 15 transakcji nieruchomości przeznaczonym na cele rolne oraz 12 transakcji gruntami pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zatem prawidłowo zastosował on wycenę w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, biorąc pod uwagę położenie, otoczenie, topografię terenu, kształt działki i drogę dojazdową. Z opisu nieruchomości wynika też, iż rzeczoznawca uwzględnił fakt położenia działek i drugiej i trzeciej linii zabudowy. Sporządzony operat spełnia zatem wymogi, określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Brak też podstaw prawnych do uwzględnienia w ramach postępowania o ustalenie opłaty jednorazowej kształtu i atrakcyjności działki nr 5, powstałej w wyniku podziału nieruchomości, która nie była jednak przedmiotem obrotu prawnego. Poniesione przez skarżącego wydatki w postępowaniu podziałowym i koszty zawarcia umowy sprzedaży, nie mogą być odliczone od ustalonej opłaty jednorazowej, bowiem ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej sytuacji. Nie są to bowiem nakłady na nieruchomości, mające na celu zwiększenie jej wartości, zaś przepis art. 37 ust. 2 ustawy został uchylony z dniem 22 września 2004 r. na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a zatem nie obowiązywał w dacie uchwalenia nowego planu miejscowego, podziału nieruchomości i zbycia działek. Gdy zaś idzie o działkę nr 2, której część o pow. 170 m2 uwzględniono przy ustaleniu opłaty jednorazowej, która w istocie z uwagi na kształt, stanowi drogę dojazdową do obydwu zbytych działek 1 i 3, wyjaśnić przyjdzie, że już z treści aktu notarialnego z dnia [...] r. wynika, że jej wartość jest taka sama, jak działek budowlanych, a w poprzednim planie stanowiła tereny rolniczo - osadnicze. Bez uchwalenia nowego planu działka ta nie mogłaby być przedmiotem obrotu prawnego, a uzyskana cena sprzedaży jest znacznie wyższa niż wartość prawna, wyliczona przez rzeczoznawcę, co już samo w sobie wyklucza nierzetelność operatu szacunkowego. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia fakt, że uchyloną poprzednio przez organ odwoławczy decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. ustalono jednorazową opłatę w kwocie niższej. Sporządzony na użytek tego postępowania operat szacunkowy został bowiem zakwestionowany przez Zespół Ekspertów Zawodowych przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych, a zatem nie mógł stanowić podstawy do obliczenia opłaty planistycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zobowiązany był zatem do zasięgnięcia opinii innego rzeczoznawcy. Istota wadliwości operatu szacunkowego D. S. polegała zaś na braku przywołania transakcji porównawczych. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują zaś przypadku, aby po uchyleniu decyzji w trybie odwoławczym nie było dopuszczalne w ponownym postępowaniu wydanie decyzji niekorzystnej dla strony. Zakaz reformationis in peius dotyczy bowiem jedynie organu odwoławczego ( art. 139 kpa). Skoro zaś sądowa kontrola administracji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie zgodności z prawem, sąd administracyjny nie był władny do uwzględnienia skargi z uwagi na zasady współżycia społecznego, czy subiektywne poczucie skrzywdzenia skarżącego. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).