II SA/Gl 931/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.K. i M.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektów budowlanych oddala skargę. A.K. i M.K. (dalej jako: skarżący), wnieśli skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektów budowlanych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 17 listopada 2017 r. skarżący wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z wnioskiem o zbadanie zgodności z przepisami i z pozwoleniem na budowę robót budowlanych, związanych z budową budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, przy ul. [...] w T. We wniosku skarżący wskazali, że dochodzi do zalewania terenów sąsiednich, w tym działki nr 9, będącej ich własnością, wodami opadowymi z terenu realizowanej inwestycji. Przedmiotowe roboty prowadzone były w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. numer [...] z dnia [...] roku, którą zatwierdzono na rzecz spółki "A" Sp. z o.o. Sp. k. (dalej jako: inwestor) projekt budowalny i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą ,,Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych i budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o dwóch lokalach mieszkalnych (wg adaptacji projektu typowego) wraz z wewnętrznymi instalacjami gazowymi w T. przy ul. [...] na działkach numer 10, 11 i 12". Organ pierwszej instancji kilkakrotnie wydawał decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie, jednakże były one uchylane przez organ odwoławczy jako przedwczesne, albowiem nie zostało należycie wyjaśnione, czy doszło do zmian w zakresie kierunku spływu wód opadowych. W związku z dalszymi wątpliwościami w powyższym zakresie, organ pierwszej instancji postanowieniem numer [...] z dnia [...] r. nakazał inwestorowi przedłożenie oceny technicznej w zakresie przyczyn ewentualnej zmiany naturalnego kierunku spływu wód deszczowych, w związku z przedmiotową inwestycją. Z treści przedłożonej oceny wynika, że 75% terenu działki objętej inwestycją zostało zabudowane budynkami, powierzchniami dróg dojazdowych i parkingów, które zostały w 100% zretencjonowane, a następnie skanalizowane poprzez miejską sieć kanalizacji deszczowej. Pozostałe 25% czyli około 560 m2 powierzchni to teren biologicznie czynny. Jako przyczynę zalewania działki skarżących wskazano przedostawanie się wody od strony ul. [...], która jest wyżej i nie posiada systemu odwodnienia. Wskazano również na możliwe rozwiązanie problemu zalewania działki skarżących poprzez wykonanie drenażu. Przedłożona ocena techniczna została następnie uzupełniona pismem z dnia 8 grudnia 2020 r., w którym stwierdzono, że inwestycja została wykonana zgodnie z projektem technicznym i bez zmiany zagospodarowania terenu. Wskazano, że budynki numer [...] zagospodarowano z lekkim spadkiem ok 1-2 % w kierunku działki numer 13, wobec czego zaproponowano rozwiązanie w postaci wykonania drenu francuskiego. Dodatkowo, pismem z dnia 8 lutego 2021 r. mgr inż. I.P. – uprawniony geodeta, obsługujący przedmiotową inwestycję wskazała, że płyta fundamentowa na działkach 14 - 8 jest wybudowana ok. 20 cm niżej w stosunku do wysokości projektowanej, a wysokość terenu przy budynkach numer [...] jest podniesiona o ok. 20 cm. Pozostałe wysokości nie uległy zmianie. Ponadto, w dniu 17 lutego 2021 r. została przedłożona kolejna "Ocena techniczna dotycząca zalewania działki numer 9", w której wskazano, że inwestycja nie doprowadziła do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych, a zmiana wysokości terenu budynków [...] do [...] nie wpłynęła na zmianę kierunku spływu wód opadowych. Na dołączonych do oceny mapach wskazano kierunek spływu wód przed realizacją inwestycji oraz obecny. Mając na względzie powyższe ustalenia PINB decyzją z [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania skarżących od powyższej decyzji organ odwoławczy decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż realizacja spornej inwestycji nie doprowadziła do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w analizowanym terenie. Na podstawie przedłożonych do akt sprawy ocen technicznych oraz pozostałej dokumentacji organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia w wyniku przedmiotowych robót budowlanych § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., dalej jako: warunki techniczne). Organ podkreślił szczególny charakter oceny technicznej, sporządzanej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie, wymagane dla wydania dokumentu o tym charakterze. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ocena techniczna została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i w wyczerpujący sposób wyjaśniła kluczowe dla sprawy zagadnienia. Podkreślił przy tym, że osoby posiadające uprawnienia budowlane i zrzeszone w Polskiej Izbie Inżynierów Budownictwa zgodnie art. 41 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1117) są zobowiązane przestrzegać przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Są to zawody zaufania publicznego, których samorządy powołano zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie tych obowiązków wiąże się z odpowiedzialnością dyscyplinarną, daje to rękojmię rzetelnego wykonywania zawodu. Tym samym organ odwoławczy nie dostrzegł podstaw do oceny przedłożonych dokumentów jako niemających cech bezstronności. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie przedłożyli kontropinii, która podważałaby twierdzenia zawarte w wyżej wymienionej ocenie technicznej, a zatem wobec stwierdzenia prawidłowości przedmiotowej oceny technicznej, wnioski i wskazania w niej zawarte podlegają rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. W dalszej kolejności organ wskazał, że nie uległy zmianie najwyższe i najniższe punkty przedmiotowego terenu. Najwyższy punkt terenu biegnie od działki 12 do działki numer 8 (budynek [...]) i wynosi 264,2 m. Najniższy poziom terenu (263,5) znajduje się w rejonie działki numer 9, w granicy drogi - ul. [...]. Analiza mapy z 2015 roku prowadzi do wniosku, iż wody opadowe terenu działek numer 10 (obecne działki numer 1 - 15) wraz z naturalnym spadkiem terenu kierowały się na teren drogi (ul. [...]) oraz na teren działki numer 9, a kolejno w kierunku najniżej położonego punktu w granicach działek numer 9 oraz 16. Kierunek spływu wód opadowych przed inwestycją jest zatem tożsamy z obecnie występującym kierunkiem. Wody opadowe z terenu działek 14 - 8 jako położone wyżej (rzędna 263.9 - 264.2) kierują się w stronę niżej położonej działki numer 9 (rzędna 263.6) oraz w stronę ulicy [...] (posadowionej na wysokości 264.2 - 263.5). Organ odwoławczy podkreślił również, że nie każda zmiana wysokości terenu powoduje zmiany w naturalnym spływie wód, bowiem jeśli zmiana ta odpowiada proporcjonalnie pierwotnym wysokościom, to nie sposób mówić o ingerencji w naturalny kierunek spływu wód opadowych. Nie powoduje zatem zmiany naturalnego spływu kierunku wód opadowych takie podniesienie bądź obniżenie terenu, które zgodne jest z pierwotnym zagospodarowaniem tego terenu. Przez zmianę naturalnego spływu wód opadowych rozumie się bowiem taką zmianę ukształtowania terenu, która powoduje jakąkolwiek różnicę w stosunku do kierunku spływu wód opadowych jaki istniał w tym terenie przed realizacją inwestycji. Jeśli zatem prace budowlane, nawet zmieniające ukształtowanie terenu, nie powodują zmiany kierunku spływu wód, to nie sposób mówić o naruszeniu § 29 warunków technicznych. W skardze na powyższą decyzję skarżący przede wszystkim podnieśli zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 84 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez brak wyłączenia D.P., jako reprezentanta inwestora, od udziału w sprawie jako biegłego oraz oparcie rozstrzygnięcia o treść oceny technicznej, sporządzonej przez wyżej wymienionego, mimo istnienia podstaw do jego wyłączenia. W konsekwencji powyższego, zdaniem skarżących naruszono także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokonania kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i oparcie rozstrzygnięcia na ocenie technicznej sporządzonej przez osobę podlegającą wyłączeniu. Zarzucili również naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wydanego z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym, że została oparta na opinii biegłego, podlegającego wyłączeniu. Dodatkowo skarżący podnieśli zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmowę skarżącemu dostępu do akt postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej określonym zakresie stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, w przypadku postępowań toczących się przed organami nadzoru budowlanego o bezprzedmiotowości tych postępowań można mówić w sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego nie znajdą podstaw do nałożenia określonych nakazów (obowiązków) bądź zakazów. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie legalności robót budowlanych czy też ich zgodności z przepisami i ustaleniami pozwolenia na budowę, podstawę do umorzenia postępowania stanowić będzie zatem ustalenie, że podlegające ocenie roboty są prowadzone legalnie, na podstawie i zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz, że nie naruszają przepisów, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanych. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał wyjaśniający stanowił podstawę podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było realizowane w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i było realizowane zgodnie z warunkami tego pozwolenia i z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organy prowadzące postępowanie nie stwierdziły odstępstw, które uzasadniałyby władcze wkroczenie w prawa i obowiązki inwestora bądź innego rodzaju działania. Kluczowe znaczenie w sprawie miały ustalenia w zakresie tego, czy w związku z realizacją inwestycji doszło do zmiany kierunku spływu wód opadowych. Ustalenia co do powyższej kwestii organ przeprowadził w wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego bezpośrednio przez organ oraz przedłożonej na żądanie organu I instancji oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i specjalistyczną wiedzę w przedmiotowej materii. Na tej podstawie organ stwierdził, że przy realizacji inwestycji doszło do nieznacznego podniesienia części terenu, objętego inwestycją, jednakże dokonana zmiana nie doprowadziła do zmiany kierunku spływu wód opadowych z nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Organ odwoławczy zawarł w decyzji szczegółowe dane w powyższym zakresie, dotyczące najwyższych i najniższych punktów przedmiotowego terenu oraz kierunku spływu wód opadowych. Na podstawie prawidłowej analizy dokumentów, w tym mapy z 2015 r. organ stwierdził, że kierunek spływu wód opadowych przed inwestycją jest tożsamy z obecnie występującym kierunkiem. W konsekwencji powyższych ustaleń zasadnie organy obu instancji uznały, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania i należało je umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie biegłego, który opracował przedłożoną w sprawie ocenę techniczną. Podkreślenia bowiem wymagało, że przedmiotowa ocena techniczna była sporządzona na żądanie organu, wystosowane do inwestora w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm., dalej jako p.b.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Należy zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę pomiędzy przywołanym wyżej przepisem art. 81c ust. 2 p.b., a art. 84 § 1 k.p.a., który wskazuje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W przypadku opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., to organ zwraca się do konkretnej osoby, posiadającej wymagane wiadomości o charakterze specjalistycznym, o sporządzenie opinii. To organ zatem dokonuje wyboru biegłego i stąd też ustawodawca, aby zagwarantować bezstronność biegłego, wprowadził w art. 84 § 2 k.p.a. możliwość wyłączenia go na zasadach określonych w art. 24 k.p.a. Natomiast w przypadku oceny technicznej, czy też ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 81c ust. 2 p.b., organ jedynie nakazuje przedłożenie takiego dokumentu, zaś wybór osoby, która taką ocenę sporządzi, pozostawiono zobowiązanemu. Ponadto, to zobowiązanego obciążają w takim wypadku koszty sporządzenia takiej ekspertyzy. Jak zatem podkreślił NSA w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2645/12 "nie można zgodzić się (...) z twierdzeniem (...), że do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy stosować przepisy art. 24 § 1 pkt 2 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. dotyczące wyłączenia biegłego od udziału w sprawie z uwagi na wątpliwości co jego do bezstronności. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. stanowi, że (...) uprawnienie powoływania biegłych i w konsekwencji ich wyboru zostało zastrzeżone dla organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające, nie zaś stron postępowania. Na organie ciąży w związku z tym obowiązek przestrzegania niezależności biegłego. Tymczasem art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że wybór osoby sporządzającej ocenę techniczną czy ekspertyzę należy do zobowiązanego. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, musi on spełniać jedynie wymóg posiadania wymaganych ustawą uprawnień." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II OSK 2645/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedłożona w niniejszej sprawie ocena techniczna, została sporządzona przez osobę mającą stosowne uprawnienia i wiedzę specjalistyczną. W wyniku przeprowadzenia jej analizy, organy nie znalazły podstaw do kwestionowania zawartych w niej wniosków, które były jednoznaczne, a ponadto szczegółowo uzasadnione. Zasadnie zatem organy przyjęły wymienioną ocenę techniczną jako podstawę ustaleń w sprawie. Nie zasługiwały tym samym na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przy wydaniu decyzji, przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bezpodstawny był również podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ I instancji, na etapie po wydaniu decyzji, art. 10 § 1 K.p.a. Według twierdzeń zawartych w skardze, organ w dniu 22 kwietnia 2021 r. skontaktował się telefonicznie ze skarżącym - w odpowiedzi na jego pismo - i wyznaczył mu termin zapoznania się z aktami sprawy w dniu 29.04.2021 lub 30.04.2021., a zatem – jak zarzucono w skardze - po dacie upływu terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzić należało, że – wbrew błędnemu rozumowaniu skarżącego - te okoliczności które opisano wyżej wskazują, iż organ wykonał obowiązek zapewnienia stronie udziału na tym etapie postępowania, skoro wyznaczył za 7 dni, a więc bez nieuzasadnionej zwłoki, termin zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może być skutecznie podniesiony w sytuacji, w której, wskutek zaniedbań organu, strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. To zaś nie miało miejsca w niniejszej sprawie – po pierwsze dlatego, że, jak wskazano wyżej, organ wykonał swoje obowiązki we wskazanym zakresie, a po drugie – skarżący nie byli pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu, skoro w dniu 26 kwietnia 2021 r. wnieśli odwołanie od decyzji doręczonej w dniu 14 kwietnia 2021r. W podsumowaniu stwierdzić należało, że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym również wymienionej wyżej oceny technicznej, organ odwoławczy – podobnie jak i organ I instancji - zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - przeprowadził ustalenia w rozpoznawanej sprawie i w oparciu o te ustalenia wydał rozstrzygnięcie. Zasadnie organ uznał, że okoliczności sprawy uzasadniają wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd - na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – stwierdził, że przy wydaniu decyzji organów obydwu instancji, nie zostały naruszone przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji – na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.