II SA/Gl 931/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 maja 2025 r., Nr SKO.OS/41.9/321/2025/6794/KK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu w uzupełnieniu pytania prejudycjalnego skierowanego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniem tut. Sądu z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 931/25 zarejestrowanego pod sygnaturą C-729/25, postanawia: na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE) skierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) uzupełniające pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego, czy: - art. 9 ust. 1 lit. d), art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, s. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, s. 109-140), - art. 2 oraz art. 3 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. C 326 z 2012 r., s. 13–390 – dalej: TUE), ustanawiające rynek wewnętrzny oraz zasadę społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności, - art. 26 ust. 1 i 2 TFUE, zobowiązujące do zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego w zgodzie z Traktatami, - art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (t.j. Dz. U. UE. C. z 2016 r., Nr 202, s. 389 – dalej KPP), uznający wolność prowadzenia działalności gospodarczej, - w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które – bez wprowadzenia systemu okresowych sprawozdań wczesnego ostrzegania – opiera system odbierania odpadów na ustawowym obowiązku każdorazowej denuncjacji organom władzy publicznej partnerów kontraktowych (w tym w relacjach business-to-business [B2B]) przez przedsiębiorców odbierających odpady, a to w zakresie niedopełnienia wymogu selektywnej ich zbiórki oraz wprowadza w takich sytuacjach wobec przedsiębiorców obowiązek wyręczania organów władzy publicznej w zabezpieczaniu dowodów na poczet przyszłych postępowań administracyjnych o wymierzenie opłaty podwyższonej, przy czym konsekwencją odstąpienia od nakazanej denuncjacji kontrahenta gospodarczego może być obciążanie przedsiębiorców odbierających odpady komunalne sankcjami publicznymi, w tym karami finansowymi. I. Ramy prawne 1. Przepisy krajowe - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – dalej: Konstytucja RP): Art. 9 Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Art. 91 ust. 3 Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. - Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity [t.j.] Dz. U. z 2025 r., poz. 733; dalej: u.c.p.g.): Art. 3b 1. Gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej: 1) 20% wagowo - za rok 2021; 2) 25% wagowo - za rok 2022; 3) 35% wagowo - za rok 2023; 4) 45% wagowo - za rok 2024; 5) 55% wagowo - za rok 2025; 6) 56% wagowo - za rok 2026; 7) 57% wagowo - za rok 2027; 8) 58% wagowo - za rok 2028; 9) 59% wagowo - za rok 2029; 10) 60% wagowo - za rok 2030; 11) 61% wagowo - za rok 2031; 12) 62% wagowo - za rok 2032; 13) 63% wagowo - za rok 2033; 14) 64% wagowo - za rok 2034; 15) 65% wagowo - za rok 2035 i za każdy kolejny rok. 1a. Poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się jako stosunek masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi do masy wytworzonych odpadów komunalnych. Art. 4d Wytwórcy odpadów komunalnych są obowiązani do selektywnego zbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Art. 6ka 1. W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. 2. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 3. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Art. 9g Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) (...); Art. 9n 1. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. 2. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. 3. (...) 4. Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w rocznym sprawozdaniu także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania. 5. Podmiot, o którym mowa w ust. 4, w sprawozdaniu podaje liczbę właścicieli nieruchomości, od których odebrał odpady komunalne, oraz dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, a także wykaz tych właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, adres nieruchomości oraz w przypadku rozwiązania umowy - informację, do kiedy umowa obowiązywała. Art. 9x 2. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) (...); 3) (...). - Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej: k.p.a.): Art. 189f § 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (...). 2. Przepisy Unii Europejskiej - Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy: Art. 9 1. Państwa członkowskie podejmują środki służące zapobieganiu powstawaniu odpadów. Środki te muszą co najmniej: a) (...) d) zachęcać do ponownego używania produktów i tworzenia systemów promujących naprawę i ponowne użycie (...); Art. 10 Odzysk 1. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by odpady były poddawane przygotowaniu do ponownego użycia, recyklingowi lub innym procesom odzysku zgodnie z art. 4 i 13. 2. Jeżeli jest to konieczne, aby spełnić wymogi ust. 1 i aby ułatwić lub udoskonalić przygotowanie do ponownego użycia, recykling i inne procesy odzysku, odpady są poddawane selektywnej zbiórce i nie są mieszane z innymi odpadami lub innymi materiałami o odmiennych właściwościach. Art. 11 Przygotowanie do ponownego użycia i recykling 1. Państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji przygotowywania do ponownego użycia, zwłaszcza przez zachęcanie do tworzenia i wspierania sieci przygotowywania do ponownego użycia i napraw, przez ułatwianie im - jeżeli jest to zgodne z właściwym gospodarowaniem odpadami - dostępu do odpadów znajdujących się w systemach lub punktach zbierania i nadających się do przygotowania do ponownego użycia, ale nieprzeznaczonych do przygotowania do ponownego użycia przez te systemy lub punkty zbierania, oraz przez wspieranie wykorzystania instrumentów ekonomicznych, kryteriów udzielania zamówień, celów ilościowych lub innych środków. Państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji wysokiej jakości recyklingu i w tym celu wprowadzają selektywną zbiórkę odpadów, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2 i 3. Z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2 i 3 państwa członkowskie ustanowią selektywną zbiórkę przynajmniej papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła, a od 1 stycznia 2025 r. tekstyliów. (...) Art. 11a Zasady obliczania stopnia osiągnięcia celów 1. Aby obliczyć, czy cele określone w art. 11 ust. 2 lit. c) i d) i e) oraz w art. 11 ust. 3 zostały osiągnięte: a) państwa członkowskie obliczają masę odpadów komunalnych wytworzonych i przygotowanych do ponownego użycia lub poddanych recyklingowi w danym roku kalendarzowym; b) (...) 2. (...). - Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów: Preambuła Motyw 51: Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów. Art. 2 Transpozycja 1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 5 lipca 2020 r. Niezwłocznie powiadamiają one o tym Komisję. Art. 4 Adresaci Niniejsza dyrektywa skierowana jest do państw członkowskich. II. Stan faktyczny Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r., Nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 9x ust. 2 pkt 1 i in. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wymierzył przedsiębiorcy P. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: strona, skarżąca, spółka, przedsiębiorca), karę pieniężną w wysokości 2280 złotych w związku z nieosiągnięciem wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022. W uzasadnieniu podano m. in., że przedsiębiorca za 2022 rok uzyskał poziom w wysokości 1,4696 % przy wymaganych 25 %. Wskazano również szczegółowo na sposób wyliczenia kary. Organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. W jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W odwołaniu spółka nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego wadliwej oceny. Podano, że ewentualnie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a. i odstąpienia od nałożenia ww. kary, bowiem niezrealizowanie wymagań ustawowych nastąpiło z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 23 maja 2025 r., znak SKO.OS/41.9/321/2025/6794/KK, działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Przedsiębiorca nie wykonał obowiązku osiągnięcia w 2022 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu, który powinien wynieść 25%. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. SKO stwierdziło bowiem, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać. Skargę na powyższą decyzję złożył ww. przedsiębiorca. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny i absolutny, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącą spółkę administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn niezależnych od skarżącej; 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez m. in. dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do: nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy nie jest ona adresatem tego obowiązku, a nadto nieprawidłowo ustalono, że waga naruszenia prawa była wyższa niż znikoma, co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (...). Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości, umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 931/25, WSA w Gliwicach skierował do TSUE pytanie prejudycjalne, zarejestrowane pod sygnaturą C-729/25. Celowe będzie jednak jego uzupełnienie, wskutek pojawiających się dalszych wątpliwości odnośnie do interpretacji przepisów prawa unijnego. III. Dopuszczalność pytań prejudycjalnych w kontekście prawa unijnego W świetle art. 267 TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach jest sądem krajowym, którego orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). WSA w Gliwicach jest sądem w rozumieniu art. 267 akapit drugi TFUE. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się m. in. na treść ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jest to akt prawny implementujący wiele dyrektyw Unii Europejskiej. Zagadnienia te normuje m. in. wyżej przywołana dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów. Obowiązuje ona w postaci znowelizowanej m. in. przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów. Motyw 45 Preambuły dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. wymaga przy tym, by państwa członkowskie zapewniały skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje, które – w przypadku naruszenia przepisów dyrektywy – należy nakładać m. in. na osoby prawne odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami, takie jak podmioty zajmujące się ich transportem i zbieraniem. Już z tych powodów postępowanie administracyjne prowadzone wobec przedsiębiorcy w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu jest sprawą unijną, a nie jedynie krajową. To oznacza konieczność poszanowania zasad i przepisów unijnych, także przez organy i sądy krajowe. IV. Uzasadnienie wystąpienia sądu krajowego z pytaniem prejudycjalnym Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g (nie osiąga w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu) – podlega karze pieniężnej, obliczonej dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Sposób obliczania kary pieniężnej określa art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów w swojej Preambule w motywie 51 stanowi: "Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów." Sąd podtrzymuje stanowisko zawarte w poprzednim pytaniu prejudycjalnym z dnia 14 listopada 2025 r. i dodatkowo wskazuje: W zakresie obowiązku denuncjacji partnerów gospodarczych: Z orzecznictwa sądowego w Polsce wynika m. in. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne nie może uwolnić się od obowiązku zapłaty kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu, jeśli nie wypełniał ustawowego obowiązku denuncjacji partnera kontraktowego, wprowadzonego przez art. 6ka u.c.p.g. (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 38/25). Kary nakładane na takie podmioty są bardzo różnej wysokości, sięgając nawet w przeliczeniu (ze złotych polskich) kilkadziesiąt tysięcy EURO (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach 18 września 2024 r., sygn. II SA/Gl 372/24). W polskim ustawodawstwie obowiązuje tenże art. 6ka u.c.p.g., jednak budzi wątpliwość wprowadzenie tym przepisem ustawowego obowiązku każdorazowej denuncjacji m. in. partnerów gospodarczych, funkcjonujących w obszarze swobód traktatowych, będących podstawą funkcjonowania unijnego rynku wewnętrznego (art. 3 ust. 2, 3 i 6 TUE) oraz w ramach relacji wzajemnego zaufania. Z tych samych powodów wątpliwości budzi wprowadzenie przez ustawodawcę krajowego obowiązku gromadzenia danych i dowodów przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, celem przekazania ich organowi publicznemu dla wszczęcia postępowania o nałożenie opłaty podwyższonej wobec kontrahenta gospodarczego. W niniejszej sprawie przedsiębiorca odbierał bowiem odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych, zatem poza systemem organizowanym przez Gminę wobec mieszkańców. Zbiórka odpadów dotyczyła w rozpatrywanym przypadku realizacji umów zawieranych z innymi przedsiębiorcami, z nieruchomości niezamieszkałych, gdzie była prowadzona działalność gospodarcza i gdzie odpady takie były wytwarzane. Nie chodzi więc o przypadek, kiedy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne miałby wskutek realizacji zamówienia publicznego podpisaną umowę z Gminą (która organizuje odbiór odpadów od mieszkańców). Takich sytuacji – dotyczących kontraktów przedsiębiorców z gminami (oraz wynikających z nich zobowiązań) – Sąd tu szerzej nie analizuje i nie podważa. Chodzi o sytuację odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych, gdzie prowadzona jest działalność innych przedsiębiorców, którzy we własnym zakresie musieli podpisać umowy na odbiór odpadów. To z nimi ukarana spółka realizuje swoje zobowiązania umowne oraz relacje biznesowe. Zgodnie z art. 6 ka u.c.p.g. "W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości" (ust. 1). "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2)." Na tej podstawie w drodze decyzji określana jest wysokość opłaty podwyższonej (ust. 3). Przepis ten, po pierwsze, często nie jest stosowany, bowiem przedsiębiorcy odbierający odpady komunalnie niejednokrotnie nie wypełniają tegoż obowiązku. Musieliby każdorazowo denuncjować swoich partnerów kontraktowych. Tak skonstruowany obowiązek budzi wątpliwość, czy jest on proporcjonalny i w sposób uzasadniony wkracza w sferę umów prywatnoprawnych, wolności działalności gospodarczej (art. 16 Karty praw podstawowych UE) oraz swobód traktatowych (art. 49 i 56 TFUE). Swobody te odnosić się muszą nie tylko do etapu podejmowania działalności gospodarczej, ale również jej wykonywania i zakończenia. W niniejszym przypadku ingerencja publicznoprawna następuje na etapie wykonywania działalności gospodarczej. W prawie unijnym oraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE nie istnieje ogólny, prawny obowiązek denuncjacji (donosu), ani aktywnego wyręczania organów państwowych w kontrolowaniu rzetelności kontrahentów, w tym poprzez gromadzenie dowodów przeciwko partnerom gospodarczym. To organy publiczne odpowiedzialne są za ściganie czynów niezgodnych z prawem. Mają narzędzia kontrolne/nadzorcze, mogą stosować również akcje informacyjne promujące selektywną zbiórkę odpadów. Wprowadzenie choćby systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych (albo półrocznych), dotyczących osiągniętych poziomów selektywnej zbiórki odpadów, składanych przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, dałoby możliwość reagowania przez te organy odpowiednio wcześniej, poprzez wdrożenie adekwatnych środków prawnych, w tym nadzorczych. Sygnalizacja przez podmioty prywatne zachodzących nieprawidłowości jest zwykle traktowana jako prawo (z wprowadzoną ochroną sygnalistów), a nie jako obowiązek. Prawodawstwo unijne bardzo rzadko wprowadza odrębne, szczególne wymagania sektorowe oraz proceduralne, nakładając obowiązek zgłaszania nieprawidłowości. Dobitnym przykładem jest art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu (Dz. U. UE. L. z 2015 r. Nr 141, s. 73 z późn. zm.). Celem jest tu jednak zwalczanie poważnych przestępstw. Także wojna w Ukrainie zaostrzyła unijne przepisy dotyczące kontroli kontrahentów pod kątem list sankcyjnych, wprowadzając w omawianym zakresie konkretne obowiązki dla podmiotów gospodarczych. Obowiązki kierowane do przedsiębiorców, a odnoszące się do raportowania danych, wprowadza także dyrektywa Rady (UE) 2021/514 z dnia 22 marca 2021 r. zmieniająca dyrektywę 2011/16/UE w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 104, s. 1). Administracje podatkowe państw członkowskich nie miały bowiem poprzednio wystarczających informacji, aby prawidłowo ocenić i kontrolować uzyskiwane w ich kraju dochody brutto z działalności komercyjnej wykonywanej za pośrednictwem platform cyfrowych. W tym przypadku chodzi m. in. o zwalczanie przestępstw podatkowych. Są to jednak szczególne i wyjątkowe sytuacje, kiedy prawo unijne wprowadza wprost obowiązek gromadzenia i raportowania określonych informacji przez gospodarcze podmioty prywatne, funkcjonujące w sferze swobód traktatowych. Taka sytuacja nie istnieje w niniejszej sprawie, gdzie w przywołanych w pytaniu prejudycjalnym dyrektywach mowa jest jedynie o okresowych obowiązkach sprawozdawczych. Nie ma tam mowy o obowiązku każdorazowej denuncjacji partnerów gospodarczych. Czym innym jest "obowiązek", a czym innym "prawo" do przekazywania określonych informacji właściwym organom na temat innych podmiotów prywatnych, w tym kontrahentów, korzystających ze swobód traktatowych. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. U. UE. L. z 2019 r., Nr 305, s. 17 z późn. zm.) przyznaje takie prawo, poddając sygnalistów ochronie prawnej. Akt ten daje pracownikom, kontrahentom, podwykonawcom i dostawcom m. in. prawo do bezpiecznego zgłaszania nielegalnych działań firmy, z którą współpracują (art. 4 ust. 1 dyrektywy). Obejmuje szereg kategorii spraw, w tym sprawy dotyczące ochrony środowiska (art. 2 ust. 1 dyrektywy). Prawo do bycia sygnalistą (ang. whistleblower) w polskim ustawodawstwie w tego rodzaju sytuacjach zostało zastąpione obowiązkiem denuncjacji drugiego przedsiębiorcy, własnego kontrahenta gospodarczego. Z kolei w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów wprowadzono instytucję leniency (program łagodzenia kar), by zapewnić należyte realizowanie wymogów z art. 101 i 102 TFUE. Przedsiębiorca, który uczestniczy w nielegalnych działaniach może (ale nie musi) dokonać zgłoszenia organowi ochrony konkurencji, wykazać okoliczności zaistniałego procederu i skorzystać z przywileju braku odpowiedzialności za naruszenie prawa. Jest to jedynie prawny instrument zachęty procesowej (art. 17 i nast. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] 2019/1 z dnia 11 grudnia 2018 r. mającej na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego; Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 11, s. 3). W polskim systemie prawnym – z wyjątkiem najcięższych kategorii czynów zabronionych – nie ma nawet prawnego obowiązku denuncjacji o przestępstwach. Obowiązek taki mają co najwyżej instytucje państwowe i samorządowe a nie podmioty prywatne, w tym przedsiębiorcy (art. 304 § 1 – 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego; t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 490 z późn. zm.; art. 240 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny; t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 383 z późn. zm.). Zatem tym bardziej wydaje się uchybiać zasadzie proporcjonalności (art. 5 ust. 1 i 4 TUE) wprowadzenie w ww. sprawach unijnych z zakresu gospodarki odpadami obowiązku denuncjacji partnera handlowego co do niedopełnienia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów i wprowadzenie obowiązku gromadzenia dokumentacji przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, celem przekazania jej organowi publicznemu dla wszczęcia postępowania o nałożenie opłaty podwyższonej. Tego rodzaju opłata podwyższona traktowana jest przed polskiego ustawodawcę jako sankcja za brak selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co wprost wynika z uzasadnienia projektu zmian ustawodawczych (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – VIII.3495). Zasada proporcjonalności znalazła zastosowanie nie tylko w kontekście działań samej Unii Europejskiej i jej organów (instytucji). Stopniowo "(...) zaczęła znajdować zastosowanie do oceny zachowań państw członkowskich" (D. Miąsik, Zasada proporcjonalności, w: J. Barcz [red.], Ustrój Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. tom I, s. I-142; np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 20 maja 1976 r., Adriaan de Peijper, sprawa 104-75, ECLI:EU:C:1976:67). Art. 10 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. również zastrzega, że państwa członkowskie mogą podejmować jedynie "niezbędne środki" w celu zapewnienia, by odpady były poddawane przygotowaniu do ponownego użycia, recyklingowi lub innym procesom odzysku. Nie mogą to być środki dowolne, wykraczające poza tak sprecyzowane ograniczenie. Nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku każdorazowej denuncjacji partnera biznesowego (np. zawiadamiania organu publicznego o braku segregacji odpadów), działającego w ramach łączącej ich umowy, może zatem naruszać unijne zasady rynku wewnętrznego (art. 26 ust. 1 i 2 TFUE), zasadę proporcjonalności, a także prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (w zakresie bieżącej jego działalności). Wymusza na podmiotach prywatnych funkcje kontrolne, wykraczające poza standardowe cele prawa UE. Zmusza przedsiębiorców do wyręczania organów władzy publicznej w podejmowaniu ich standardowych funkcji nadzorczych, do których są powołane. Relacje pomiędzy partnerami handlowymi powinny opierać się na zasadzie obopólnych korzyści (win-win) oraz na wzajemnym zaufaniu, co gwarantuje stabilność i ciągłość łańcucha odbiorów/dostaw. Standardem w takich relacjach jest prawny oraz etyczny wymóg ochrony tajemnic handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) oraz informacji wrażliwych partnera. Jedynie dla ochrony innych, szczególnie istotnych wartości wprowadzane są prawne wyjątki, wyżej opisane. Nie mogą one jednak być nadmierne, nieproporcjonalne, naruszające istotę swobód. Każde działanie przedsiębiorcy odbierającego odpady – z pominięciem przypadków skrajnych i nieetycznych – zwykle służy ochronie środowiska, nawet jeśli dotyczy odpadów niesegregowanych. Sztucznie narzucane jednostronne obowiązki denuncjacyjne mogą utrudniać zawieranie oraz realizowanie umów. Jeśli druga strona kontraktu nie wywiązuje się z obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, przedsiębiorca je odbierający może ewentualnie umowę wypowiedzieć (albo jej nie przedłużać), by uniknąć własnej odpowiedzialności (w tym płacenia kar). Jednak, jeśli wszyscy tak uczynią dojdzie do sytuacji, że nie będzie na rynku wykwalifikowanych i odpowiednio zaopatrzonych w sprzęt podmiotów przygotowanych do tego rodzaju zadań. Innymi słowy, realizacja obowiązku każdorazowej denuncjacji może prowadzić do braku zaufania wobec partnera biznesowego i zakończenia współpracy przez podmiot, którego dotyczyło zawiadomienie (denuncjacja). W konsekwencji może wyczerpać się także katalog przedsiębiorców zdolnych do zawierania i wypełniania podobnych umów na odbiór odpadów. Skutkiem będzie zawodność rynku, zaleganie odpadów, zagrożenie sanitarne, szkody dla zdrowia lub życia oraz brak możliwości wypełnienia celów wskazanych wyżej dyrektyw unijnych. Odpady – czego nie można wykluczyć – będą nielegalnie wywożone np. do lasów bądź innych miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania. Naruszona zostanie tym samym zasada społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności (art. 3 ust. 3 TUE) oraz zasady ochrony środowiska. Brak denuncjacji w trybie art. 6ka u.c.p.g. uniemożliwia z kolei – w świetle części orzeczeń sądowych – odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, której podlegają przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne (art. 189f k.p.a.; np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 38/25). Kary te są więc, z uwagi na prawomocność wyroków sądowych, egzekwowane. Co więcej, niedopełnianie obowiązków denuncjacyjnych może skutkować w skrajnych przypadkach wydaniem decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9j ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). Dodatkowo, art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793) stanowi, że z postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający może wykluczyć wykonawcę, wobec którego wydano ostateczną decyzję administracyjną o naruszeniu m. in. obowiązków wynikających z prawa ochrony środowiska (jak w rozpatrywanych tu sytuacjach). Jest to już prosta droga do ograniczenia konkurencji i powstawania pozycji dominujących lub monopoli na poszczególnych rynkach właściwych (w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji), zwłaszcza w sytuacji, kiedy ilość podmiotów mogących wykonywać konkretne usługi jest ograniczona (art. 3 ust. 3 TUE, art. 102 TFUE). Sankcje dla przedsiębiorców działających na rynku odbioru odpadów są więc różnorodne i dotkliwe. Należy ponownie zwrócić uwagę, o czym była mowa w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, że art. 6ka u.c.p.g. nie zawiera żadnych szczegółowych uregulowań, w jaki sposób należy udokumentować fakt niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Brak jest tu informacji, czy np. należy sporządzić protokół, dokumentację fotograficzną, itp., co mogłoby mieć znaczenie w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej (w przypadkach spornych). Można domyślać się, że należy przedstawić takie dowody, które będą podstawą wydania decyzji o nałożeniu opłaty podwyższonej. Nadto, choć art. 6ka u.c.p.g. ma charakter publicznoprawny, nakładając ustawowe obowiązki na podmioty odbierające odpady komunalne, to określenie sposobu wykonania tego obowiązku pozostawiono uregulowaniu jedynie umownemu (i to tylko w zakresie, kiedy to gmina organizuje odbiór odpadów – co nie dotyczy niniejszej sprawy). Zgodnie bowiem z treścią art. 6f ust. 1a pkt 7 u.c.p.g. umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określać ma m. in. "szczegółowy sposób postępowania w przypadku stwierdzenia nieselektywnego zbierania odpadów". Obowiązek publicznoprawny został zatem niedookreślony w ustawie krajowej, a regulowany jest w szczegółach jedynie umownie (i to nie w każdej sytuacji). Już z tego faktu wynika, że polska ustawa wprowadza normę niekompletną, do której przedsiębiorcy muszą się dostosowywać pod rygorem poniesienia sankcji finansowej (a nawet – w skrajnych przypadkach – pod rygorem wydania decyzji o zakazie wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej). Problemy proceduralne związane ze stosowaniem art. 6ka u.c.p.g. dostrzegają także sądy administracyjne (np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., III FSK 805/23; wyrok NSA z 28 lutego 2025 r., III FSK 1173/24). Przepisy, które przedsiębiorców stawiają przed dylematem, czy denuncjować każdorazowo partnera umownego wobec organów władzy publicznej, czy ponosić własną, niekiedy dotkliwą odpowiedzialność finansową bez możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 38/25), należy oceniać także z perspektywy moralności prawa oraz granic ingerencji w sferę prywatną w gospodarce. Skoro ustawodawca krajowy realizuje tu cele UE wyrażone w powyższych dyrektywach, to TSUE powinien ocenić, czy realizacja ta odpowiada standardom traktatowym. Przedsiębiorczość niewątpliwie należy wspierać, skoro jest ona podstawą dobrobytu i zatrudnienia pracowników, a nie ograniczać w sposób nadmierny. Unia Europejska powinna raczej promować system oparty na przestrzeni praw i wolności, a nie na obligatoryjnych denuncjacjach partnerów umownych w gospodarce. W zakresie sprawozdań wczesnego ostrzegania: Nie można zgodzić się ze stanowiskiem propagowanym zwłaszcza przez przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na pierwotnie zadane pytanie prejudycjalne z 14 listopada 2025 r., że motyw 51 dyrektywy 2018/851 odnosi się wyłącznie do sprawozdań sporządzanych przez Komisję Europejską. Art. 1 tego aktu unijnego wprowadza bowiem zmiany do dyrektywy 2008/98/WE. Jedną z tych zmian jest dodany art. 11b zatytułowany "Sprawozdanie dotyczące systemu wczesnego ostrzegania". Zgodnie z jego ust. 1 Komisja, we współpracy z Europejską Agencją Środowiska, sporządza sprawozdania z postępów w osiąganiu celów określonych w art. 11 ust. 2 lit. c), d) i e) oraz w art. 11 ust. 3 najpóźniej trzy lata przed każdym terminem określonym w tych przepisach. Chodzi zatem o sprawozdanie jednorodzajowe, ale składane cyklicznie. Należy jednak zauważyć, że: 1) Motyw 51 dyrektywy 2018/851 nie wskazuje, że miałby dotyczyć tylko zadań i sprawozdań Komisji Europejskiej. Dyrektywa, zgodnie z art. 288 TFUE wiąże państwa członkowskie, zatem to one są jej adresatami, a nie Komisja Europejska. Świadczy o tym także art. 4 tejże dyrektywy, zgodnie z którym "Niniejsza dyrektywa skierowana jest do państw członkowskich." Nie ma tu żadnych wyłączeń. To samo dotyczy art. 2 tej dyrektywy, formułującego obowiązek jej transpozycji. To opublikowana w prawem określonej formie dyrektywa jest źródłem prawa unijnego a nie np. dokumenty robocze Komisji Europejskiej, które miałyby przemawiać za odmienną interpretacją treści samej dyrektywy, w tym jej motywu 51 (art. 288 TFUE); 2) Twierdzenie, że jakikolwiek fragment dyrektywy nie jest kierowany do państwa członkowskiego UE, a jedynie do Komisji Europejskiej, sprzeczne jest – jak się wydane – z istotą dyrektywy i z treścią art. 288 TFUE; 3) Dyrektywa zmieniana powinna być interpretowana zgodnie z celami późniejszej dyrektywy zmieniającej; 4) Czym innym jest "system sprawozdań wczesnego ostrzegania" (o którym mówi motyw 51 Preambuły dyrektywy nr 2018/851), a czym innym "sprawozdanie [w liczbie pojedynczej – przyp. Sądu] dotyczące systemu wczesnego ostrzegania", o którym mowa w art 11b wprowadzonym ww. dyrektywą. "System sprawozdań" oznacza pewną ilość różnorodnych sprawozdań ze sobą powiązanych, w tym pochodzących od różnych podmiotów, służących określonemu celowi, gdzie każde z tych sprawozdań pełni określoną rolę i bez którego cały system nie mógłby funkcjonować poprawnie. Są one zatem komplementarne, wzajemnie się uzupełniają. Istotny jest tu cel jakim jest – w tym przypadku – wczesne ostrzeganie oraz zapewnienie osiągnięcia celów dyrektywy w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Sprawozdania tego rodzaju służą zapewnieniu realizacji wymogów UE, także w zakresie mającym odniesienie do podmiotów bezpośrednio odbierających odpady komunalne; 5) W wersji angielskiej dyrektywy Nr 2018/851 jej motyw 51 wprowadza zwrot: "system of early warning reports". Mowa jest więc o "systemie" a "sprawozdania" (reports) użyte są w liczbie mnogiej. Z kolei wprowadzony tą dyrektywą art. 11b zawiera zwrot: "Early warning report" (fr. "Rapport d’alerte"), użyty w liczbie pojedynczej. Przede wszystkim nie ma tu mowy o "systemie" różnorodnych sprawozdań; 6) Jedna z dyrektyw wykładni mówi z kolei, że różnym zwrotom w ramach tego samego aktu prawnego nie należy nadawać tego samego znaczenia (tu w wersji polskiej: "system sprawozdań" oraz "sprawozdanie dotyczące systemu"); 7) Zdaniem Sądu pytającego nie można więc twierdzić, że realizacja motywu 51 ww. dyrektywy 2018/851 zamyka się poprzez wprowadzenie do dyrektywy zmienianej art. 11b, ograniczając się do zadań sprawozdawczych samej tylko Komisji Europejskiej; 8) Gdyby przyjąć, że motyw 51 ww. dyrektywy kierowany jest wyłącznie do Komisji Europejskiej, to powinno to wynikać wprost z jego treści. Byłoby to i tak wątpliwe prawnie, skoro dyrektywy mają zupełnie innych adresatów (art. 288 TFUE). Art. 4 tego aktu unijnego wprost odnosi całą jego treść do państw członkowskich UE; 9) Komisja Europejska nie organizuje i nie przeprowadza zbiórki odpadów a jej sprawozdania, o których mowa w art. 11b wprowadzonym dyrektywą 2018/851 mają charakter wtórny. Sprawozdania sporządzane kolejno przez organy administracji publicznej, a następnie przez państwa członkowskie UE i przez Komisję Europejską zawierają dane wtórne, gdyż organy administracji publicznej, w tym unijne – co oczywiste – same nie prowadzą zbiórki odpadów. 10) Wprowadzenie sprawozdań jedynie następczych (za poprzedni rok kalendarzowy), bez wprowadzenia obowiązku składania przez przedsiębiorców odbierających odpady okresowych sprawozdań wczesnego ostrzegania oraz nakładanie na nich kar za niezrealizowanie wymogów prawnych, realizuje funkcję jedynie fiskalną i nie zapewnia osiągnięcia celu na dany rok kalendarzowy; W związku z powyższym sprawozdania zawierające dane o osiągniętych poziomach selektywnej zbiórki odpadów – jak należy sądzić – powinny być składane przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne przed upływem poszczególnych terminów osiągnięcia celów (np. co 3 miesiące albo półrocznie), a nie dopiero po ich upływie, następczo, za poprzedni rok kalendarzowy. Wprowadzenie wobec przedsiębiorców obowiązku składania sprawozdań wczesnego ostrzegania dałoby możliwość wdrożenia na czas przez organy administracji publicznej adekwatnych środków nadzorczych, prowadzących do wypełniania przez właścicieli nieruchomości ich ustawowych obowiązków w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Tym samym cele dyrektyw mogłyby zostać zrealizowane. V. Niezbędność wydania orzeczenia prejudycjalnego przez TSUE Przywołane powyżej przepisy krajowe nie są zatem stosowane i interpretowane – jak się wydaje – w kontekście prawa unijnego, które może jednocześnie budzić wątpliwości odnośnie do jego treści. Stosowanie tego prawa wymaga bowiem uwzględnienia wielu przepisów dyrektyw, w tym nowelizacji. Wszystko to negatywnie wpływa na traktatową zasadę lojalnej współpracy, pierwszeństwa prawa unijnego i efektywności (art. 4 ust. 3 TUE), wymagających tożsamej interpretacji oraz stosowania regulacji unijnych we wszystkich państwach członkowskich UE. Parlamenty narodowe aktywnie muszą przyczyniać się do prawidłowego funkcjonowania Unii (art. 12 TUE), stąd stanowione przez nie prawo krajowe powinno uwzględniać wymagania Unii Europejskiej. "Skuteczne wdrażanie prawa Unii przez państwa członkowskie, mające istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Unii, jest uznawane za sprawę będącą przedmiotem wspólnego zainteresowania" (art. 197 ust. 1 TFUE). Jednocześnie – jak się wydaje – cele (rezultaty) ww. dyrektyw unijnych, przepisów traktatowych i zasad UE nie są w pełni realizowane, sprzecznie m. in. z wymogami art. 288 akapit 3 TFUE, co uchybia zasadzie efektywności prawa unijnego (art. 4 ust. 3 TUE). Z kolei zasada pierwszeństwa została sformułowana przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64 – F. Costa przeciwko E.N.E.L. (ECLI:EU:C:1964:66). Wskazano tam wyraźnie, że moc wiążąca prawa ówcześnie wspólnotowego (obecnie unijnego) nie może różnić się w poszczególnych państwach członkowskich w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu i powodowałoby zabronioną dyskryminację. Z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) wynika zwłaszcza, że państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów (np. wyrok TS UE z 22 lutego 2022 r., C-562/21 PPU i C-563/21 PPU, X i Y, EU:C:2022:100, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Z zasady tej TSUE wywodził kolejne zasady ogólne prawa UE, zwłaszcza zasadę pierwszeństwa prawa Unii wobec prawa krajowego, zasadę bezpośredniego i pośredniego skutku prawa UE oraz zasadę skuteczności (efektywności) tego prawa (R. Grzeszczak [w:] Traktat o Unii Europejskiej. Komentarz, red. D. Kornobis-Romanowska, Warszawa 2023, art. 4, LEX-el.). Zgodnie z wyrokiem TSUE z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie N.S. i in., zapadłym w sprawach połączonych C‑411/10 i C‑493/10 (ECLI:EU:C:2011:865), Protokół (nr 30) w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa nie podważa zastosowania Karty wobec m. in. Polski, co znajduje potwierdzenie w motywach tego protokołu. Tak więc, zgodnie z motywem 3 protokołu (nr 30) oraz art. 6 TUE Karta jest stosowana i interpretowana przez sądy Polski. Ponadto zgodnie z motywem 6 wspomnianego protokołu Karta potwierdza prawa, wolności i zasady uznawane w UE oraz sprawia, że są one bardziej widoczne, nie tworzy jednak nowych praw ani zasad. W takiej sytuacji art. 1 ust. 1 protokołu (nr 30) potwierdza treść art. 51 Karty dotyczącego jej zakresu stosowania, a nie ma na celu zwolnienia m. in. Rzeczypospolitej Polskiej z obowiązku przestrzegania postanowień Karty ani uniemożliwienia sądom i trybunałom czuwania nad przestrzeganiem tych postanowień (punkty 119 i 120 wyroku). Odpowiedź na zadane pytanie prejudycjalne przez Trybunał Sprawiedliwości UE jest niezbędna dla wydania przez WSA w Gliwicach prawidłowego wyroku w sprawie skargi przedsiębiorcy na decyzję nakładającą na niego karę pieniężną. W przypadku stwierdzenia, że przepisy krajowe, będące podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie spełniają wymogów prawa unijnego (prawidłowo interpretowanego), konieczna będzie adekwatna ocena odpowiedzialności przedsiębiorcy w powyższym kontekście. Skoro kara – o ile są spełnione przesłanki do jej wymierzenia – ma być sprawiedliwa i "proporcjonalna", to należy uwzględnić szereg okoliczności faktycznych oraz prawnych, w tym wyżej opisanych. Z tych względów wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości UE staje się niezbędne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał może i powinien w razie potrzeby przeformułować w swej odpowiedzi przedłożone mu pytania, o co Wojewódzki Sąd Administracyjny wnosi, jeśli zajdzie taka konieczność. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z ogółu informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (wyrok TSUE z dnia 4 października 2024 r. w sprawie C‑387/24 PPU [Bouskoura] Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, pkt 36, ECLI:EU:C:2024:868). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.