II SA/Gl 932/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Rudnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 21 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.471.2020 w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę. Uzasadnienie faktyczne. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.471.2020, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) stwierdził nieważność uchwały Nr XVI/133/2020 Rady Gminy Rudnik z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rudnik w 2020 roku" (dalej: Program), w całości, jako niezgodnej z art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej: ustawa, ustawa o ochronie zwierząt) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące o niezgodności z prawem ww. Uchwały. Zgodnie treścią art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten - stosownie do unormowania zawartego w art. 11a ust. 2 ww. ustawy - obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów;7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych udziałem zwierząt. Ponadto, w myśl art. 1 la ust. 5 ww. ustawy: Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem organu nadzoru Program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w programie. Ze sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera wskazanie" nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w odniesieniu do kwestii, które powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możliwości odstąpienia od uregulowania spraw. Które powinny być określone w programie, lecz zobowiązuje do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów. W przepisie §13 załącznika do uchwały Rada Gminy Rudnik stwierdza: 1. Koszty realizacji zadań określonych j niniejszym Programie ponosi gmina. 2. Szacunkową wartość Programu na 2020 rok określa się w wysokości 15 000,00 zł. 3. Zakłada się wydatkowanie środków w następujący sposób: 1) odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie opieki w dla zwierząt, obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt: 11 300,00 zł 2) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej: 3 000,00 zł 3) zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich: 550, 00 zł 4) dokarmianie wolno żyjących kotów: 150,00 zł 4. Środki, o których mowa w ust. 2 i 3 wydatkowane będą: 1) na podstawie zawartych umów; 2) na podstawie wystawionych faktur; z zachowaniem warunków określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w tym w ustawie Prawo zamówień publicznych Rada w § 13 ust. 3 pkt 1 określiła więc łączną kwotę przeznaczoną na realizację zadań związanych z odławianiem bezdomnych zwierząt, umieszczeniem i zapewnieniem opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt. Zdaniem organu nadzoru wymienionym wyżej przepisem Rada nie dokonała tym samym podziału środków na poszczególne zadania. Ponadto Rada nie wskazała ile pieniędzy przeznacza na usypianie ślepych miotów i na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2019 roku, sygn. akt: II SA/Bd 1280/18 wyjaśnił, że w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca użył sformułowania program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania " środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane (tak również: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 roku, sygn. akt II SA/Bd 603/19, Lex nr 27422514, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018 roku, sygn. akt: II SA/Go 485/18, LEX nr 2542013; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 roku, sygn. akt: II OSK 1001/17, LEX nr 2346710). Zatem Rada Gminy Rudnik nie uregulowała wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie, gdyż nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne cele i zadania ujęte w Programie. Tym samym Rada nie wypełniła delegacji z art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W jego ocenie, treść § 9 załącznika do uchwały została sformułowana w sposób sprzeczni powołanym wyżej przepisem art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. W treści wskazanego przepisu wskazany jedynie podmioty realizujące to zadanie. Z przyjętego Programu nie wynika, w jaki sposób będzie realizowane zadanie w tym zakresie, np. kto może przynieść ślepe mioty do ich uśpienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 676/14, publ Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest to uchwała, która w swoich postanowieniach powinna wyznaczać w sposób jasny i wyczerpujący konkretne kierunki działania organów gminy. Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Sobol Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002r. s. 753). Zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt to roczny plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania. Program ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy zatem podstawowy cel, dla jakiego jest on podejmowany, a więc ustalenia pewnych kierunków i sposobu wykonywania zadania własnego gminy jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie na terenie Gminy (art. 11 ust. 1 ustawy). Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/G1 740/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z uwagi na powyższe niezbędne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Uchwała zawiera jednak również inne regulacje niezgodne z prawem. Treść § 1 ust. 2 pkt 9 załącznika do uchwały jest sprzeczna z art. 1 la ust. 2 i ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W powołanej wyżej regulacji uchwały wskazano: Ilekroć w programie jest mowa o: 3. Kotach wolno żyjących - należy przez to rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim). Ustawa, a więc akt prawny zawierający delegację dla podjęcia przedmiotowej uchwały, posługuje się pojęciem kotów wolno żyjących (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy), przy czym go nie definiuje. Ustawodawca wart. 4 pkt 21 ustawy wprowadził jedynie definicję "zwierząt wolno żyjących (dzikich)", tj. zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Jest to sprzeczne z §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: ZTP), zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia [określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zatem organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji nie jest uprawniony do nadawania znaczenia pojęciu "koty wolno żyjące", bez wyraźnej delegacji ustawowej, a jak wynika z art. 1 la ust. 2 i ust. 5 ustawy takie prawo nie zostało dane organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/G1 484/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyżej wskazany zakaz definiowania ustawowych pojęć należy analogicznie zastosować do § 1 ust. 2 pkt 10 załącznika do uchwały, w którym uregulowano: Ilekroć w uchwale jest mowa o gospodarstwie rolnym - należy przez to rozumieć gospodarstwo, które zapewni miejsce, wyżywienie i opiekę zwierzętom gospodarskim. Definicja "gospodarstwa rolnego" została już uregulowana w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.). Wobec powyższego, treść § 1 ust. 2 pkt 10 załącznika do uchwały jest również sprzeczna z art. art. 553 ustawy Kc w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru treść § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którym W sytuacjach wyjątkowych pomocy zwierzętom może udzielić inny lekarz weterynarii wezwany na miejsce zdarzenia przez pracownika Urzędu Gminy. Przepis narusza wypływającą z art. 2 Konstytucji zasadę jasności prawa, rozumianą jako nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, tak aby nie wzbudzały wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. W skardze z 18 czerwca 2020 r. pełnomocnik Gminy Rudnik podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6, art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez przyjęcie, że organ przekroczył kompetencje ustawowe oraz niedopełnił wszystkich obowiązków wynikających z upoważnienia ustawowego. W związku z tym pełnomocnik wnosi o: 1) uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w części dotyczącej § 9 i § 13 przedmiotowej uchwały i umorzenia postępowania, 2) wstrzymania w całości wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia do czasu prawomocnego zakończenia sprawy, 3) zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej W przypadku nieuwzględnienia żądania wskazanego powyżej, z ostrożności procesowej, pełnomocnik wnosi o stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bez eliminowania jej z obrotu prawnego. Organ nadzoru w toku badania legalności tej uchwały uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym m.in. przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z. ' W ocenie skarżącej organ nadzoru niewłaściwie zinterpretował przepis art. 11 ust. 2 pkt 6) zarzucając niewypełnienie upoważnienia ustawowego w zakresie braku wskazania w jaki sposób będzie realizowane zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów, np. kto może przynieść ślepe mioty do ich uśpienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący pogląd wskazuje, że dla spełnienia ustawowych wymogów wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1403/17, Lex nr 2442185, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lutego 2020 f. II SA/Ke 17/20 Lex nr 2895570, Wyrok WSA I w Kielcach z dnia 5 marca 2020r. II SA/Ke 69/20, LEX nr 2891770). Oznacza to, że interpretacja organu, zgodnie z którą z treści art. 11a ust. 2 pkt 6) u.o.z. wynika konieczność ustalania i wskazywania kto jest zobowiązany do przyniesienia ślepego miotu do uśpienia jest zbyt szeroka. Zastosowana przez organ nadzoru wykładnia nie może być uznana za prawidłową m.in. w świetle przytoczonego orzecznictwa, ale także z uwagi na okoliczność, że konkretyzacja obowiązku administracyjnego musi mieć jasne podstawy w przepisach rangi ustawowej. Takiego obowiązku nie da się wywieść z treści wskazanego wyżej art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Zatem kwestionowany § 9 uchwały w pełni realizuje zakres upoważnienia ustawowego odnoszącego się do usypiania ślepych miotów. Nie można również zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego w zakresie kwestionowania treści §13 uchwały jako sprzecznego z art. 11 a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Rada Gminy Rudnik w §13 określiła sposób wydatkowania środków na poszczególne zadania związane z realizacją programu nie tylko poprzez wskazanie kwoty przeznaczonej na finansowanie tych zadań, ale szczegółowo zostały do konkretnych zadań przydzielone konkretne kwoty. Skarżąca zgadza się z organem nadzoru, że koniecznym jest co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Tak też uczyniono w przedmiotowej uchwale. Skarżąca nie podziela stanowiska organu nadzoru w tym zakresie, ponieważ treść przepisu § 13 uchwały jest dokładnie taka jaka wymagana jest w przepisie art. 11a ust. 2 pkt. 5 u.o.z. W ocenie pełnomocnika, za brakiem możliwości uznania podjęcia przedmiotowej uchwały z rażącym naruszeniem prawa (przemawia to, że w latach poprzednich Rada podejmowała uchwałę o tej samej treści. Uchwała ta bowiem ma roczny charakter i zmiany są zazwyczaj kosmetyczne. Pełnomocnik wskazuje także na brak podstaw do uznania uchwały za naruszającej prawo w sposób istotny . W orzecznictwie i doktrynie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się z kolei takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, W przedmiotowej sprawie nie zachodzą tak oczywiste okoliczności, albowiem przepisy prawa, na które powołuje się organ nadzoru nie zawierają treści, które za pomocą wykładni rozszerzającej wyinterpretowano w ramach badania uchwały. Ponadto, co istotne, porównując uchwałę Rady Gminy Rudnik z 2019r. i w latach poprzednich w tym samym przedmiocie i w tym samym stanie prawnym należy stwierdzić, że akty te są identyczne w części kwestionowanej w rozstrzygnięciu. To z kolei przemawia za tym, że można uznać co najwyżej, że doszło do naruszenia prawa, nie zaś do rażącego naruszenia prawa. Utrwalona praktyka administracyjna jest okolicznością usprawiedliwiającą działanie skarżącej i podlegające ochronie. W przeciwnym wypadku organ nadzoru mógłby narazić się na zarzut działania sprzecznego z podstawowymi zasadami kultury prawnej, takimi jak pewność prawa, działanie w ramach uzasadnionych oczekiwań. Podejmując uchwałę o określonej treści skarżąca miała bowiem uzasadnione oczekiwanie pozytywnego efektu badania w ramach czynności nadzorczych wykonywanych przez Wojewodę Śląskiego. Odwołując się także do dobrych praktyk administracyjnych należy podkreślić, że działanie organu nadzoru eliminujące z obrotu prawnego uchwałę podjętą w 2020r., której treść ma powielany, coroczny charakter przyczynia się do powstania chaosu legislacyjnego. Rolą natomiast wszystkich organów administracji publicznej jest dbałość o to, aby zasady prawidłowej legislacji były przestrzegane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Pismem z dnia 25 listopada 2020 r. pełnomocnik Gminy Rudnik dokonała zmiany zawartego w skardze żądania dotyczącego uchylenia rozstrzygnięcia w części na uchylenie tego aktu w całości. Za chybiony uznaje zarzut dotyczący doprecyzowania w uchwale pojęcia zwierząt wolnożyjących. Jest to jedna z form techniki prawodawczej dopuszczona przez ZTP. Nie podziela także zarzutu dotyczącego § 11 ust. 2 uchwały. Norma tam zawarta jest jasna i klarowna. Uzasadnienie prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 1.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sąd kontrolując uchwałę rady gminy stosuje analogiczne kryteria jak te, które przewidziane są dla organu nadzoru w art. 91 u.s.g. Podstawą do stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.).Jeśli chodzi o uchwały mające charakter aktów prawa miejscowego przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej polegającym na tym, że rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się także przypadki wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej, a więc objęcia regulacją zawartą w uchwale takich materii, do których upoważnienie ustawowe nie upoważniało rady. W pierwszym przypadku (niewypełnienie delegacji ustawowej) wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Nie jest bowiem możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą radę gminy po zaskarżeniu uchwały do sądu. W przypadku drugim sytuacja jest o tyle inna, że zachodzi możliwość wyeliminowania przez sąd jedynie tych postanowień, które zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. To z kolei, jeśli po takiej eliminacji akt prawa miejscowego będzie wypełniał delegację ustawową, pozwala na pozostawienie go w obrocie prawnym (unieważnienie jedynie w części). Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwałystwierdził nieważność uchwały Nr XVI/133/2020 Rady Gminy Rudnik z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rudnik w 2020 roku" w sytuacji, w której uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem. 2. Skarga została złożona przez pełnomocnika Gminy Rudnik, działającego w trybie art. 98 u.s.g. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była uchwała Nr XIX/179/2020 z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego. W ocenie Sądu, Wojewoda Śląski podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył przepisów prawa bowiem uchwała ta pozostawała w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. 3. Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia czy organ nadzoru zasadnie uznał Program za naruszający prawo w sposób istotny. Jak zauważono wcześniej Program, będący aktem prawa miejscowego, może zostać uznany za naruszający prawo w sposób istotny w sytuacji, w której nie wypełnia delegacji ustawowej, a więc nie reguluje pewnych kwestii, które zgodnie z upoważnieniem obligatoryjnie powinny zostać w nim uregulowane. Sąd podziela główny zarzut sformułowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczący niewypełnienia przez Radę Gminy Rudnik obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Do zadań własnych gminy, jak wynika z art. 11 ust. 1 u.o.z., należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Zgodnie z art. 11a ust. 1 rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, zobowiązana jest do określenia, w drodze uchwały corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program taki, co obecnie nie budzi wątpliwości, ma charakter aktu prawa miejscowego i jako taki ma być wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Dyskusję nad charakterem programu zamknął wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1699/19 (CBOSA): 1. Uchwała Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, gdyż rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść tego programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Tym samym, powinna była zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Natomiast niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, a uchwała, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, ale nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. 2.Treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Mają one charakter powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane są do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, zatem są normami abstrakcyjnymi. 3. Uchwała przyjmująca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, konkretyzując sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. 4. Ustawodawca, pozostawiając pewną swobodę radzie gminy, wskazuje jakie kwestie pozostające w ramach ogólnie określonego w art. 11a ust. 1 program, powinny zostać w nim uregulowane. Program obejmuje w szczególności (art. 11a ust 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować ponadto plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3a). Tą część delegacji ustawowej należy odczytać jako obowiązek uregulowania w programie zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 w pkt. 1-8, z możliwością normowania także innych zadań pod warunkiem pozostawania ich w zakresie ogólnie określonego zadania w art. 11 ust. 1 u.o.z. w postaci: zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom. Natomiast zadania wymienione w art. 11a ust. 3 i 3a mogą znaleźć się w programie, ale nie jest to obowiązkowe (decyduje o tym rada, pod warunkiem jednak takim, że zostały one ujęte w projekcie programu przygotowanym przez wójta (art. 11a ust. 6 u.o.z.). Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi: Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Jak wynika z analizy tego przepisu, konstytuującego element delegacji ustawowej, a więc wiążącego dla rady gminy przyjmującej program opieki nad zwierzętami, program mający charakter aktu prawa miejscowego na regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze – powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Sposób to "określona metoda, forma wykonania jakieś czynności", "to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonanie czegoś; środek możliwość" (Słownik poprawnej polszczyzny pod red W .Doroszewskiego, Warszawa 1973 r., s. 715). Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje NSA w wyrokach z dnia z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20 (CBOSA): " Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu". Sposób wydatkowania środków finansowych, zdaniem NSA, oznacza "przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu." 5. W ocenie Sądu, organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni normy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. W Programie określono następujące zadania § 4 - Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; § 5 - Opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; § 6 - Odławianie bezdomnych zwierząt; § 7 - Ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt § 8 - Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; § 9 - Usypianie ślepych miotów; § 10 - Zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich; § 11 - Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt. 1-4 w Programie założono wydatkowanie środków w następujący sposób: 1) odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie opieki w dla zwierząt, obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt: 11 300,00 zł 2) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej: 3 000,00 zł 3) zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich: 550, 00 zł 4) dokarmianie wolno żyjących kotów: 150,00 zł Nie przewidziano zatem wydatkowania środków na zadania określone w § 8 - Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt) oraz § 9-Usypianie ślepych miotów. Pierwsze z tych zadań ma wykonywać Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Raciborzu oraz UG Rudnik (§ 8 ust. 1 pkt. 1 i 2). O ile nie było potrzeby wskazania w Programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację tego zadania oraz sposób wydatkowania tych środków w części dotyczącej UG, to w przypadku Schroniska, które nie jest jednostką organizacyjną Gminy (a nawet nie działa na terenie Gminy), potrzeba taka była ewidentna. Podobnie rzecz się ma z zadaniem w postaci usypiania ślepych miotów, które to czynności wykonuje lekarz weterynarz zatrudniony w Schronisku lub w zakładzie leczniczym dla zwierząt (§ 9 ust. 1 Programu). Wobec tego przyjąć trzeba, że regulacja zawarta w § 13 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., tym samym stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym, czyniącym wadliwym cały Program. Co za tym idzie, kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze, na mocy którego stwierdzono jego nieważność znajduje pełne uzasadnienie. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.