II SA/Gl 934/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi G. M. na akt Starosty Powiatu G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. G. M. zwrócił się do Starosty G. o zwrot części opłat za wydanie kart pojazdów dla dwóch samochodów. Wniosek dotyczył samochodu marki [...] nr rej. [...] oraz pojazdu [...] nr rej. [...]. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekający o niezgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310) z ustawą Prawo o ruchu drogowym i z Konstytucją. Fakt pobrania opłat za wydanie kart pojazdów dla wymienionych we wniosku samochodów jest w sprawie bezsporny, został przyznany w piśmie organu z [...] r. Pismem z dnia [...] r. działający z upoważnienia Starosty Członek Zarządu Powiatu G. odmówił zwrotu żądanych kwot. Poinformowano stronę, że opłata w kwocie 500 zł była pobierana na podstawie obowiązującego wówczas § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Fakt uznania tego przepisu za niezgodny z ustawą i Konstytucją nie stanowi podstawy prawnej do dokonania zwrotu. Art. 178 ust. 1 Konstytucji umożliwia niezastosowanie przepisów rozporządzeń wyłącznie sądom, nie mają takiej możliwości organu administracji, zobowiązane do stosowania obowiązującego prawa. Wskazano, że ponieważ obowiązek poniesienia opłaty w określonej wysokości wynikał z przepisów prawa a jej pobranie stanowiło czynność materialno-techniczną, żądanie obecnie formułowane nie może zostać uwzględnione. Odpowiedź organu została stronie doręczona [...] r. Pismem z [...] r. skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa w sprawie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów i do zwrotu części zapłaconych opłat. W odpowiedzi pismem z [...] r., doręczonym stronie [...]r., poinformowano skarżącego, że organ podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko i odmawia zwrotu. W skardze do sądu administracyjnego z dnia [...] r. G. M. zarzucił organowi bezczynność polegającą na odmowie zwrotu części opłat uiszczonych za karty pojazdów i zwrócił się o wypłatę różnicy w wysokości 850 zł wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że pobrane opłaty były zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie ich pobrania. Trybunał odroczył wejście w życie swojego wyroku, ustalając utratę mocy obowiązującej przepisu na dzień 1 maja 2006 r. Odraczając moment utraty mocy obowiązującej przez przepis Trybunał podał, że uznaje to za konieczne celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji, bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności. W ocenie organu w ten sposób Trybunał przesądził o legalności dalszego pobierania opłat za wydawanie kart pojazdów w kwocie 500 zł do czasu wejścia w życie nowej regulacji. Zwrócono uwagę na skutki wynikające z art. 190 ust. 1 Konstytucji, w razie odroczenia przez Trybunał daty utraty przez akt normatywny mocy obowiązującej, także w tym zakresie orzeczenie to ma moc powszechnie obowiązującą, są nim związane wszystkie podmioty i organy, w tym sądy. Organ powołał się także na uchwałę SN z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn., akt II CZP 125/07, zgodnie z którą Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu w czasie, gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą, nadal obowiązywały. Przyjęcie takiej odpowiedzialności prowadziłoby do dysfunkcjonalności w działaniu organów państwa, z jednej strony zobowiązanych do stosowania przepisów, których utrata mocy obowiązującej została odroczona w czasie, a z drugiej strony mających świadomość narażania Skarbu Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą. Zwrócono uwagę, że jeśli Trybunał zdecydował się z określonych względów na utrzymanie w mocy przepisu jeszcze przez jakiś czas, to tak długo, jak on obowiązuje, zachowaniu podejmowanemu na jego podstawie nie można przypisać cech bezprawności. Organ podniósł nadto, że nie można powiatowi postawić zarzutu bezpodstawnego wzbogacenia się, podstawa do poboru opłat, mimo że wadliwa, cały czas istniała. Dochodzone świadczenie nie było nienależne. Nawet zaś, gdyby przyjąć że opłata w części była pobrana nienależnie, to obowiązek jej zwrotu wygasł, albowiem obecnie powiat nie jest już wzbogacony, w ramach określonego roku budżetowego powiat spożytkował pobrane kwoty a nie musiał liczyć się z obowiązkiem zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pismo z dnia [...]r. należy zatem zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, co czyni dopuszczalną wniesioną skargę. Obowiązek, o jakim mowa, nie dotyczy przy tym obowiązku zwrotu dochodzonej części opłaty przez organ, lecz obowiązku strony uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. Zastrzeżenie to znajduje swoje potwierdzenie w treści powołanej wyżej uchwały. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Stwierdzając zatem sprzeczność działań administracji z prawem, sąd uprawniony jest do stosowania środków przewidzianych ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę uchyla ten akt, co przewiduje przepis art. 146 § 1 powoływanej ustawy. Jak wskazano w powoływanej uchwale, wydanie karty pojazdu jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu. Uprzednie uiszczenie opłat związanych z rejestracją, w tym za kartę pojazdu, jest warunkiem wydania decyzji o zarejestrowaniu. Zwrot podania o rejestrację z powodu nieuiszczenia opłaty, względnie uiszczenia jej w nieprawidłowej wysokości podlega kontroli sądu co do swej legalności. Analogicznie sprawa wygląda w przypadku wystąpienia przez właściciela pojazdu już po jego zarejestrowaniu z żądaniem zwrotu opłaty w części niezasadnie pobranej. W takim przypadku żądanie strony dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej spoczywał na niej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Odnosząc się do żądania zwrotu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kontrolując legalność stanowiska organu sąd w istocie odnosi się do kwestii, jaka była treść obowiązku ciążącego z mocy prawa na stronie. W niniejszej sprawie spór dotyczy wyłącznie wysokości należnej za kartę opłaty i tylko do tego ogranicza się badanie legalności działania organu. Podstawą do pobrania od skarżącego opłat w wysokości po 500 zł. za kartę każdego rejestrowanego pojazdu był przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r., obowiązujący od 21 sierpnia 2003 r. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 nie ulega wątpliwości, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją i ustawą. Ponieważ od daty uchwalenia przedmiotowego rozporządzenia nie uległ zmianie stan prawny kreowany przepisami ustawy i Konstytucji należy uznać, że niezgodność stwierdzona przez Trybunał miała miejsce począwszy od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego. Nie zmienia tego fakt, że dla uchylenia mocy obowiązującej przepisów konieczne jest wydanie orzeczenia przez uprawniony organ – Trybunał Konstytucyjny. Obowiązywanie jest cechą aktów prawnych, polegającą na obowiązku ich przestrzegania i stosowania. Natomiast kwestia zgodności odnosi się do treści tych obowiązków. Skutkiem orzeczenia Trybunału o niezgodności jest utrata mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny. Skutkiem odroczenia w czasie momentu utraty przez akt mocy obowiązującej jest sytuacja, w której obowiązują przepisy sprzeczne w swej treści z Konstytucją czy ustawą. Kryteria obowiązywania prawa nie są bowiem związane z określoną treścią przepisów, lecz mają charakter formalny – o obowiązywaniu decyduje fakt ustanowienia przepisów przez kompetentny organ w sposób przewidziany prawem i ich nie uchylenie w trybie przewidzianym przez przepisy. Jednym z takich trybów jest właśnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał Trybunał w motywach wyroku, przepis rozporządzenia wykonawczego, ustalający wysokość opłaty za kartę w wysokości 500 zł został wydany z naruszeniem upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym a konsekwencji z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten, ze względu na niewspółmierność ustalonej opłaty do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi, kreuje nową daninę publiczną o charakterze podatkowym. Nałożenie takiej daniny w drodze aktu wykonawczego narusza przepis art. 217 Konstytucji. Orzekając o niezgodności przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją Trybunał jednocześnie odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, iż traci on moc z dniem 1 maja 2006 r. Faktyczna utrata mocy obowiązującej rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. nastąpił jednak wcześniej, zostało ono bowiem z dniem 15 kwietnia 2006 r. uchylone przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421). Zatem w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 15 kwietnia 2006 r. obowiązywał przepis ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału, choć nie utracił on mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 173 Konstytucji sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jest jednak ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom z tym, że podległość ta jest ograniczona do ustaw i Konstytucji. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r. sygn. 2/978 (OTK Z 1998r., nr 1 poz. 4) Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny ( zob. w uchwałach NSA z dnia 30 października 2000r. sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 2 pos. 63, z 15 grudnia 2000r. sygn. OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000r. sygn. OPS 3/00, pub. ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136, w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Oczywiste jest przy tym, że kompetencje sądów w tej kwestii nie są związane z możliwością zmiany stanu prawnego (orzeczenie o utracie mocy wiążącej, co przysługuje Trybunałowi), lecz z prawem do odmowy zastosowania w sprawie, bez skutku w postaci utraty mocy obowiązującej przez przepis. Należy zgodzić się, że zasadniczo różna jest zatem pozycja sądów orzekających w indywidualnych sprawach i pozycja Trybunału, którego orzeczenie prowadzi do utraty mocy obowiązującej i modyfikacji istniejącego stanu prawnego. Rozstrzygnięcia sądów w sprawach indywidualnych, o prawach i obowiązkach podmiotów, mogą być podejmowane na podstawie obowiązującego prawa, zatem także odmowa zastosowania przepisu wykonawczego może dotyczyć tylko takiego przepisu, który obowiązuje. Z tego powodu Sąd nie podziela i nie znajduje argumentów dla uznania tezy, że nie może dokonywać takiej oceny w sytuacji, gdy Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej w czasie, utrzymując obowiązywanie takiego przepisu. Sąd podziela tezę zawartą w orzeczeniu TK z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. K 25/01, że zasadniczo podleganie sędziów Konstytucji i ustawom jest zagadnieniem leżącym na innej płaszczyźnie, niż oparta na art. 190 ust. 1 Konstytucji powszechna moc orzeczeń TK. Swymi orzeczeniami TK ingeruje bezpośrednio w system prawa i obowiązywanie aktów, takiego skutku orzeczenia innych sądów nie wywierają. Dotycząc innych kwestii, art. 190 ust. 1 Konstytucji nie może zatem wyłączyć prawa sądu orzekającego w sprawie indywidualnej do odmowy zastosowania aktu wykonawczego, niezgodnego z ustawą, ale obowiązującego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że aktem ustawowym, w sytuacji odroczenia utraty przez ten akt mocy obowiązującej, sąd orzekający w indywidualnej sprawie jest związany. Natomiast stwierdzenie przez sąd orzekający w sprawie indywidualnej, że akt wykonawczy jest niezgodny z aktami rangi ustawowej jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W kontrolowanym przypadku strona domagała się zwrotu części uiszczonych opłaty w kwocie przewyższającej 75 zł za jedną kartę pojazdu a zaskarżonym aktem organ zwrotu takiego odmówił podając, że działał na podstawie obowiązujących przepisów. Fakt stwierdzenia niezgodności z ustawą i Konstytucją nie ma znaczenia w przekonaniu organu dla oceny prawidłowości działań organów w dacie działania. Skutki płynące z zajęcia takiego stanowiska w przekonaniu Sądu nie są możliwe do zaakceptowania. Jak wyżej zostało wskazane, odmowa zwrotu części opłaty na etapie kontroli sądowej wiąże się z koniecznością ustalenia przez Sąd treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 77 ust. 3 przewiduje, że kartę pojazdu wydaje się po uiszczeniu opłaty. Zgodnie z art. 77 ust 4 pkt 2 w związku z art. 77 ust. 5 ustawy, wysokość opłaty winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyżej cytowanym wyroku Trybunału, że kwota 500 zł. ustalona w rozporządzeniu MI z dnia 28 lipca 2003 r. została określona z przekroczeniem delegacji ustawowej a w konsekwencji, w części przekraczającej wysokość wynikającą z kosztów druku i dystrybucji kart, stanowi daninę publiczną nałożoną w akcie podustawowym, co narusza art. 217 Konstytucji. Mając możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia i wobec stwierdzenia, że będący podstawą pobierania opłaty w kwocie 500 zł przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z ustawą i Konstytucją, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku uznania prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu. Ochrona skutków wynikających z tej zasady nie jest przy tym przywilejem, lecz obowiązkiem Sądu, zobligowanego do kontroli zgodności działań władzy publicznej z przepisami prawa. Nie zależy od uznania Sądu, czy dopuści i zaakceptuje działania organów władzy publicznej względem jednostki, stojące w sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym i ustawowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego w części, w jakiej przekraczała koszty wynikające z druku i dystrybucji karty, była kwotą nienależnie uiszczoną. Dla ustalenia kosztów, o jakich mowa w art. 77 ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w dacie wydania zaskarżonego do sądu aktu odmawiającego zwrotu, obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421) - w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, jako adekwatną do zapisanych w ust. 5 art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym kosztów druku i dystrybucji kart pojazdu. Nie niweczy przedstawionego stanowiska twierdzenie zawarte w pkt 6 części III uzasadnienia wyroku Trybunału, który odraczając datę utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany przepis podał, że uznaje to za konieczne celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji, bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności. Trybunał wskazał jedynie, że natychmiastowa utrata mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia skutkowałaby utratą podstaw do pobierania opłaty. Trybunał nie był przy tym legitymowany do określania możliwej do pobierania wysokości opłaty. Faktem natomiast jest, że nadal zachodziły przypadki uzasadniające wydanie kart pojazdu. W tej sytuacji organy musiały mieć możliwość pobierania opłat, przy czym winny zdawać sobie sprawę z zastrzeżeń dotyczących ich wysokości. Inaczej mówiąc, nie jest negowana zasadność pobierania przez organy opłat, leczy wyłącznie ich wysokość. Okresowe utrzymanie w mocy zakwestionowanego przez Trybunał przepisu dawało organom prawo do pobierania opłat, natomiast sprzeczność rozporządzenia z ustawą i Konstytucją stwarza obywatelom możliwość, w drodze indywidualnie podejmowanych starań, uzyskania zwrotu opłat w części przewyższającej koszty wytworzenia karty. W tej sytuacji trudno mówić o zagrożeniu szkodą, skoro za wydane karty niewątpliwie była uiszczona opłata. Przedstawione stanowisko Sądu nie odnosi się także do kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej, zwracana kwota nie jest wszak odszkodowaniem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie miały także zastosowania przepisy prawa cywilnego dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia, stąd przesłanki zwrotu takiego wzbogacenia nie mają znaczenia dla sprawy oceny legalności orzeczonej odmowy. W końcu należy wyjaśnić skarżącemu, że dokonując kontroli działalności organu administracji sąd może uchylić akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma jednak podstaw do orzekania o odsetkach. W sprawie nie zachodzi także sytuacja z art. 146 § 2 p.p.s.a., przewidującego możliwość uznania przez sąd w wyroku uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, albowiem wysokość należnej opłaty za kartę pojazdu w wysokości nie stanowiącej naruszenia ustawy, nie wynika z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 135, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżony akt. Na podstawie art. 152 powoływanej ustawy orzeczono, akt ten nie może być wykonywany w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku skarżącego w tym zakresie. Jak pouczono skarżącego w piśmie z 3 listopada 2010 r. zawiadamiającym o rozprawie, zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a., strona traci uprawnienie do żądanie zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie kosztów.