II SA/Gl 934/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania 100 (sto) złotych. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., decyzją z dnia [...] roku orzekł o wymierzeniu E. S. i M. S. (aktualnej skarżącej) kary pieniężnej w wysokości 404,14 zł (wynikającej z wyliczenia 16,70 m2 x 242 dni x 10 = 404,14 zł) za zajęcie części pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] (działka nr [...] będąca własnością Gminy G. o pow. 4306 m, rodzaj użytku: drogi), na prawach wyłączności, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 5 maja 2010 roku, w okresie od 13 kwietnia do 11 grudnia 2011 roku to jest 242 dni, z przeznaczeniem na poszerzenie przydomowego ogrodu posesji przy ul. [...] w G., obejmującego działkę nr [...], obręb Z. (działka ta w użytkowaniu wieczystym E. S. w 1/2 części). W podstawie prawnej organ orzekający powołał art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 4 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115) oraz uchwałę Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...] roku i nr [...] z [...] roku. W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie oględzin z dnia 17 listopada 2011 roku stwierdził zajęcie pasa drogowego ul. [...], polegające na nieprzerwanym użytkowaniu na prawach wyłączności części działki nr [...] obręb Z., stanowiącej część pasa drogowego publicznej drogi gminnej ul. [...] w G. z przekroczeniem terminu wskazanego w decyzji z dnia [...] roku, na podstawie której M. S. – S. była uprawniona do zajęcia pasa w/w drogi do 12 kwietnia 2011 roku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S.-S. podnosząc, że decyzja ta jest przejawem jej nierównego traktowania bowiem jej sąsiedzi, którzy także zajęli pas drogowy ul. [...], o czym zostali poinformowani przez organ orzekający, nie ponoszą żadnych konsekwencji swojego działania. Wyjaśniła, że po upływie terminu wypływającego z decyzji z dnia [...] roku zapomniała o konieczności wystąpienia z wnioskiem o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Wniosek taki złożyła 12 grudnia 2011 roku, ale wycofała go 9 stycznia 2012 roku z uwagi na fakt, że przedmiotowy pas ziemi przeszedł na jej własność [...] roku na skutek zasiedzenia go w dobrej wierze (od dnia zawarcia aktu notarialnego repertorium A numer [...] z dnia [...] roku o ustanowieniu wieczystego użytkowania) a także braku jednakowego traktowania właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości. Równocześnie w odwołaniu tym oświadczyła, że w najbliższych dniach przesunie ogrodzenie i "odda Miastu przedmiotową część pasa drogowego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku – na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono przebieg postępowania, wskazano na zasady wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz wymierzania kar regulowanych przez ustawę o drogach publicznych. Dalej organ wywiódł, że zajęcie pasa drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) i dotyczy m. in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W sprawie karę pieniężną wymierzono z uwagi na przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, na co wskazał organ I instancji. W sprawie organ odwoławczy zaakceptował ustalenia organu I instancji co do zajęcia o powierzchni 16,70 m2 wchodzącej w skład drogi – ul. [...] po dniu 12 kwietnia 2011 roku (do tej daty zezwolenie na zajęcie z 5 maja 2010 roku), to jest od dnia 13 kwietnia 2011 roku do 11 grudnia 2011 roku (data złożenia wniosku o zezwolenie – 12 grudnia 2011 roku). Zdaniem organu po dniu 12 kwietnia 2011 roku skarżąca zajmowała sporny pas drogowy bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi, co obligowało organ do wymierzenia na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za niezasadne. Obowiązki strony określała bowiem decyzja z dnia [...] roku, która formułowała obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie (od 12 kwietnia 2010 roku do 12 kwietnia 2011 roku) oraz zawierała pouczenie, że nie przywrócenie terenu do stanu pierwotnej użyteczności i nie zlikwidowanie zamontowanych urządzeń (ogrodzenie) w przewidzianym w zezwoleniu terminie traktowane będzie jako zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i skutkować będzie wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca M. S.-S. powtórzyła argumentację odwołania, podkreśliła iż jest nierówno traktowana w porównaniu z właścicielami (użytkownikami wieczystymi) sąsiednich nieruchomości, a do tego zarzutu organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji, a nadto podniosła, że już po złożeniu odwołania od decyzji I instancji dowiedziała się, że jej ojciec przesunął ogrodzenie w marcu 2011 roku. O tym fakcie nie wiedziała ponieważ w budynku nie zamieszkuje. W związku z tym wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od 13 kwietnia do 11 grudnia 2011 roku było niezasadne bowiem w tym okresie pas ten nie był zajęty, a w związku z tym skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wniosła także o ukaranie urzędników winnych nierównego jej traktowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że przesunięcie ogrodzenia przez ojca skarżącej z braku jakichkolwiek dowodów należy uznać za niezasadne. Nie podzielił też organ poglądu skarżącej o nierównym traktowaniu osób będących zdaniem skarżącej w takiej samej sytuacji prawnej. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku skarżąca podtrzymała twierdzenia dotyczące przesunięcia ogrodzenia działki w kwietniu 2011 roku, a w związku z tym sporny teren znajduje się poza ogrodzeniem (przylega ten teren do ul. [...]). Wyjaśniła także, że zrezygnowała z kroków "zmierzających do zasiedzenia spornego terenu, który po przesunięciu ogrodzenia znajduje się poza obrębem posesji". Podała także, że spór dotyczy terenu przyległego do ul. [...], natomiast brama wjazdowa na nieruchomość "znajduje się z drogi bocznej wewnętrznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jest zaskarżona decyzja, w której przyjęto, że E. S. oraz skarżąca zajęły bez zezwolenia część pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] w G., na prawach wyłączności, z przekroczeniem terminów zajęcia określonych w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 5 maja 2010 roku w okresie od 13 kwietnia do 11 grudnia 2011 roku, to jest 242 dni z przeznaczeniem na poszerzenie ogrodu posesji przy ul. [...] w G. obejmującego działkę nr [...] obręb Z. W sprawie jest bezsporne, że ul. [...] (działka nr [...]) stanowi drogę publiczną gminną. Bezsporne jest także, że decyzją z dnia [...] roku nr [...] skarżąca M. S. – S. uzyskała zezwolenie na zajęcie części pasa drogowego ul. [...] (publiczna droga gminna) z przeznaczeniem na poszerzenie przydomowego ogrodu. Decyzja ta dotyczyła powierzchni 16,7 m2, a zezwolenie na zajęcie dotyczyło okresu od 12 kwietnia 2010 roku do 12 kwietnia 2011 roku. Skarżąca co prawda dopiero w skardze podnosi zarzut przesunięcia ogrodzenia w marcu 2011 roku w sposób uwzględniający twierdzenia organów o zajęciu przez ogród posesji przy ul. [...] pasa drogi publicznej (16,7 m2) ul. Strzeleckiego jednakże należy wyraźnie stwierdzić, że obowiązkiem organu orzekającego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Oznacza to, że w sprawie w której organ nakłada na podstawie art. 40 ust. 4 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych karę za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (tu decyzja z dnia [...] roku) jest zobowiązany do ustalenia czy zajęcie pasa drogowego i w jakim zakresie bez stosownego zezwolenia dalej ma miejsce. Z obowiązku tego organ nie jest zwolniony przez stanowisko strony wyrażone w składanych przez nią pismach (tu pismo strony z 12 grudnia 2011 roku) albowiem obowiązek ten wynika z przytoczonych przepisów obowiązującego prawa. Natomiast przywołane przez organ I instancji oględziny z dnia 17 listopada 2011 roku, jak i oględziny z dnia 19 stycznia 2012 roku budzą zastrzeżenia co do ustalenia w zakresie zajętej części drogi publicznej ul. [...]. Do protokołów z tych oględzin dołączono mapy, które obrazują sporne zajęcie. Jednakże żadna nie wskazuje na datę i sposób jej sporządzenia, w tym ustalenie zajętego terenu, w sytuacji w której według twierdzeń skarżącej do przesunięcia płotu w sposób skutkujący przywróceniem pasa drogowego ul. [...] doszło już w marcu 2011 roku. Zastrzeżenia te pogłębia dołączenie do protokołu oględzin z dnia 17 listopada 2011 roku zdjęcia obrazującego wjazd na posesję przy ul. [...]. W sytuacji w której pozostałe mapy znajdujące się w aktach administracyjnych a także oświadczenie skarżącej złożone do protokołu rozprawy z dnia 10 stycznia 2013 roku świadczą o tym, że brama wjazdowa na nieruchomość przy ul. [...] znajduje się od strony drogi bocznej wewnętrznej, nie będącej ulicą publiczną. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły, czy na dzień wydania decyzji (po upływie terminu określonego zezwoleniem z dnia 5 maja 2010 roku) w dalszym ciągu użytkownicy wieczyści działki przy ul. [...] zajmowali pas drogi publicznej gminnej – ul. [...]. Ustalenie to natomiast było niezbędne celem wymierzenia orzeczonej kary pieniężnej i z obowiązku tego ustalenia, jak wspomniano wyżej, organy nie zostały zwolnione oświadczeniami strony zawartymi w jej kolejnych pismach. Z braku wyjaśnienia okoliczności związanych z wymierzeniem kary, co stanowi naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa, a w związku z tym brakiem możliwości kontroli co do naruszenia prawa materialnego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 roku, poz. 270) orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z wyżej przedstawionych argumentów i sprowadzają się do ustalenia, czy po dniu 12 kwietnia 2011 roku użytkownicy wieczyści działki przy ul. [...] w dalszym ciągu zajmowali (ogródkiem) część pasa drogowego (jaki) ul. [...], będącej ulicą publiczną gminną. sw