II SA/Gl 934/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. F. i U. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 15 grudnia 2008r. U. K. i J. F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Prezydenta Miasta T. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot nieruchomości położonych w T. po południowej i północnej stronie wykopu kolejowego wzdłuż ulic [...] i [...] (w okolicach gmachu poczty). Decyzją z [...]r. nr [...] organ odmówił wnioskującym zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w T., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako część działek [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż Gmina T. nie dysponuje przedmiotową nieruchomością, gdyż dokonała jej przeniesienia (aportem) na rzecz Spółki "A" i dlatego w tym stanie prawnym nie jest możliwe dokonanie jej zwrotu. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia z [...]r. nr [...] s prawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji zawiesił postępowanie o zwrot nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd sprawy uznania za bezskuteczne wniesienia przedmiotowej nieruchomości do majątku Spółki "A" z siedzibą w T. Postępowanie to zostało następnie podjęte na wniosek stron, gdyż prawomocnym wyrokiem z [...]r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w K. stwierdził, że umowa zawarta w formie aktu notarialnego między Gminą T., a Spółką "A" jest nieważna w części obejmującej m.in. działki będące przedmiotem zwrotu. Wyznaczony do załatwienia sprawy Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z [...]r. nr [...] orzekł o zwrocie (bez rozliczeń finansowych) na rzecz U. K. i J. F. nieruchomości położonej w T., oznaczonej działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (w Vi części dla każdego). Od decyzji tej odwołała się Gmina T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art.7 i art. 77 Kpa poprzez błędne i sprzeczne z przedłożonymi przez nią dokumentami ustalenia dot. stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie niedokonania oceny realizacji wywłaszczenia, pominięcie faktu, że orzeczenie z 1957r. stanowiło (zdaniem odwołującej) tzw. dowłaszczenie, gdyż wydane było na wniosek właściciela - T. J. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...]: - uchylił decyzję organu I instancji, - orzekł o odmowie zwrotu na rzecz U. K. i J. F. nieruchomości położonej w T., oznaczonej działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wobec niezachowania się innych dokumentów źródłowych cel wywłaszczenia należy ustalić na podstawie dalszych okoliczności. Ogólnie cel ten wynika z podstawy prawnej orzeczenia wywłaszczeniowego, którą stanowi dekret z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Konkretniejsze przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości wynika z oznaczenia podmiotu, na wniosek którego doszło do wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie była to Dyrekcja Budowy Miasta T. Organ Uznał więc, iż celem wywłaszczenia była budowa miasta. Realizacja takiego celu wywłaszczenia obejmuje nie tylko budowę osiedli, bloków mieszkalnych, ale także infrastruktury potrzebnej do prawidłowego funkcjonowania miasta i zaspokajania potrzeb jego mieszkańców np. budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych (w tym pieszych), parkingów, szkół, boisk sportowych, garaży oraz zieleni osiedlowej, a także izolacyjnej. Tak szeroki cel wywłaszczenia pozwala więc na ustalenie, iż obecne zagospodarowanie przedmiotowych działek jest z nim zgodne. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli U. K. i J. F. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili Wojewodzie [...]: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedochowanie obowiązku dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz sprzeczność ustaleń zawartych w decyzji ze stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że: A) "poprowadzenie infrastruktury przemysłowej" na niezabudowanych działkach o Nr [...] i [...] położonych w odległości około 300 m od "pobliskiego osiedla" [...] i [...] B) pozostawanie od 1957r. działek o Nr [...] i [...] jako terenu "niezabudowanego, porośniętego trawą, drzewami i krzewami" - stanowi realizację "szeroko rozumianego" celu wywłaszczenia. 2. naruszenie art. 17 ust. 2 pkt.5 dekretu z dnia 26.04.1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ... poprzez pominięcie oraz nie ustalenie celu wywłaszczenia jaki winna wskazać Dyrekcja Budowy Miasta T. we wniosku o wywłaszczenie-albowiem samo podanie w orzeczeniu o wywłaszczeniu, że dokonano go dla realizacji narodowych planów gospodarczych - bez skonkretyzowania realizacji konkretnego zadania-jest niedopuszczalne i nie może być uznane za określenie celu wywłaszczenia nieruchomości. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] r. do sprawy ustosunkowała się również Gmina T. Do pisma został zaliczony plik kserokopii dokumentów i fotografii, które nie były znane organom administracji w trakcie postępowania. Są to: - uchwała nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] roku w sprawie aktualizacji perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., - wyciąg z "Opisu technicznego Aktualizacji Planu Ogólnego N. T." – wraz z kopiami zdjęć lotniczych, - plan etapowy planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. T., - archiwalne fotografie obrazujące stan zagospodarowania spornych nieruchomości, - mapa toru kolejowego położonego na terenie Miasta T. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przy rozstrzyganiu spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości kluczowe jest dokonanie ustaleń w przedmiocie realizacji celu wywłaszczenia. W przypadku nieruchomości skarżących, w ocenie składu orzekającego, w wyżej wskazanym zakresie doszło do uchybień, które mają zasadnicze znaczenie. Organ I instancji faktycznie nie ustalił celu wywłaszczenia, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro przedmiotowe działki nie zostały zagospodarowane w widoczny sposób, to cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ II instancji odwołał się do ogólnego celu – jakim jest budowa nowego miasta T. Jednakże z przedstawionych przez uczestnika postępowania kopii dokumentów i fotografii wynika, iż cel wywłaszczenia był zupełnie inny. Najprawdopodobniej (ale Sąd tego nie przesądza) celem wywłaszczenia była budowa linii kolejowej. Ta okoliczność jednak w ogóle nie była przez organy administracji brana pod uwagę. Nie przesądzając w sprawie (o czym wcześniej wspomniano) skład orzekający zwraca uwagę, iż Plan etapowy z 1964 r. przewidywał przeznaczenie znacznych obszarów pod pasy zieleni izolującej tory kolejowe i wykop toru kolejowego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, iż zupełnie bezprzedmiotowe w sprawie jest badanie zarzutów skargi. W kontekście braku ustalenia (lub błędnego ustalenia) celu wywłaszczenia jest to przedwczesne. Powyższe okoliczności powodują, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji dokona ustaleń w zakresie celu, dla którego zostały wywłaszczone nieruchomości skarżących uwzględniając przedstawione przez uczestniczkę postępowania dowody. Następnie ustali, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. Dopiero wówczas podejmie rozstrzygnięcie w sprawie.