II SA/Gl 935/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie o podział nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad na podstawie art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543, obecnie Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm, zwanej dalej ustawą lub ustawą o gospodarce nieruchomościami/ Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej działkę nr [...], nr rej. [...], nr [...] o pow. 1480 m2, położoną w Z., karta mapy [...] na działkę nr [...] o pow. 12 m2 i działkę nr [...] o pow. 1468 m2. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że teren objęty podziałem przeznaczony jest pod budowę autostrady zgodnie z decyzją nr [...] Wojewody K. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4. W piśmie z dnia [...] kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. R. i J. małżonkowie R. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Z. jako wydanej ich zdaniem bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa tj. w warunkach określonych w art. 158 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniając to żądanie m.in. podnieśli, że granice działek zatwierdzone kwestionowaną decyzją podziałową nie odpowiadają liniom rozgraniczającym przebieg autostrady wynikającym z w/w decyzji lokalizacyjnej Wojewody K. Świadczy to zdaniem wnioskodawców o tym, że pomimo powołania się na treść art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału dokonano na inny cel niż dla wydzielenia terenu pod autostradę, a więc faktycznie bez podstawy prawnej. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. w piśmie z dnia [...] wniosła o oddalenie wniosku m.in. stwierdzając, że dopuszczalne było dokonanie podziału nieruchomości pod autostradę w innych granicach niż wynikało to z decyzji o ustaleniu jej lokalizacji jeżeli pod realizację autostrady wystarczało faktycznie zajęcie mniejszego terenu. W uwzględnieniu wniosku R. i J. R. /współwłaścicieli prawa wieczystego użytkowania działek nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z powołaniem się m.in. na treść art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdziło nieważność objętej postępowaniem decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie SKO podało, że lokalizacja odcinka autostrady płatnej A-4 w obrębie województwa k. od węzła "S." w G. do węzła "B." w C. została ustalona decyzją Wojewody K. z dnia [...] nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do tej decyzji. Zgodnie z tą decyzją do nabycia pod autostradę była przewidziana z działki nr [...] nieruchomość o powierzchni 399 m2, natomiast w wyniku podziału powstały działki o powierzchni 12 m2 i 1468 m2. W konsekwencji stanęło SKO na stanowisku, że do wydzielenia tych działek doszło niezgodnie z w/w decyzją lokalizacyjną Wojewody K.. Nie można zatem przyjąć, że do podziału działki nr [...] doszło w celu wydzielenia części nieruchomości objętej przedmiotową decyzją lokalizacyjną, a tylko taki podział mógł nastąpić zgodnie z treścią art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to norma prawna została wskazana jako podstawa materialnoprawna decyzji podziałowej. Zasadne jest zatem zdaniem SKO twierdzenie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ orzekający stwierdził nadto, że w sprawie nie zachodzą określone w art. 156 § 2 kpa negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności. Zdaniem SKO linie rozgraniczające teren zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady /zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych - Dz.U. z 2001 Nr 110, poz. 1192 ze zm., zwanej dalej ustawą o autostradach płatnych/ stanowią jednocześnie granicę nowo utworzonych działek, wydzielonych pod autostradę. W konsekwencji organ dokonujący podziału jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie w/w decyzji SKO i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności objętej postępowaniem decyzji podziałowej. W uzasadnieniu żądania powtórzono w ogólnym zarysie argumentację zawartą wcześniej w piśmie z dnia [...] akcentując, że z treści art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynikał zakaz wydzielenia pod autostradę mniejszej działki niż wynikałoby to według linii rozgraniczających z decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Przepis, że linie rozgraniczające stanowią jednocześnie linie podziału nieruchomości został statuowany dopiero art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych /Dz.U. Nr 80 poz. 721 ze zm./. Zwrócono też uwagę, że decyzja lokalizacyjna nie kończyła procesu inwestycyjnego związanego z budową autostrady i dlatego też dopuszczalne było na dalszym etapie tego procesu uszczegółowienie przebiegu autostrady. Decyzja lokalizacyjna nie określała przebiegu pasa drogowego autostrady a jedynie wskazywała teren pod autostradę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia przytoczyło w ogólnym zarysie argumentację prezentowaną dotychczas. W skardze do sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie opisanych wyżej decyzji SKO w K. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że ustawodawca wykluczył dokonanie podziału przeznaczającego pod budowę autostrady tylko część terenu wyznaczonego do zajęcia pod autostradę w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady oraz z naruszeniem treści art. 22 ustawy o autostradach płatnych poprzez błędne stwierdzenie, że linie rozgraniczające teren określone w decyzji lokalizacyjnej stanowią linie podziału nieruchomości w rozumieniu nadanym przepisem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, w zakresie dróg krajowych. Uzasadniając te zarzuty powtórzył skarżący w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniesiono, że stan sprawy nie odpowiada stanowi faktycznemu, na bazie którego została podjęta uchwała NSA z dnia 4 marca 2002 r. sygn. akt OPK 25/2001 i dlatego wyrażone w tej uchwale poglądy nie mogą mieć przesądzającego znaczenia. Zaakcentowano, że stojąc na stanowisku prezentowanym przez SKO doszłoby w konsekwencji do wywłaszczenia nieruchomości również w części zbędnej pod budowę autostrady, co naruszałoby treść art. 21 Konstytucji RP. To zaś przemawia zdaniem skarżącego o możliwości wydzielenia pod autostradę nieruchomości faktycznie na ten cel potrzebnej, niezależnie od linii rozgraniczających z decyzji o ustaleniu jej lokalizacji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie oraz akcentując, że żaden przepis prawa nie upoważniał organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikowania linii rozgraniczających przebieg autostrady i tym samym do dokonywnia podziału w innych granicach. Na rozprawie sądowej w dniu 29 września 2006 r. uczestnik postępowania J.R. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do argumentacji prezentowanej przez SKO. Powołał się na orzeczenia NSA, których kserokopię uczestnicy dołączyli do pisma procesowego z dnia [...] oraz na wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa /w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm./. Objęta stwierdzeniem nieważności decyzja o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] została wydana na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc powinna prowadzić do wydzielenia działki objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Tylko bowiem dla wydzielenia m.in. takiej działki był dopuszczalny podział niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a więc z odejściem od rygorów wynikających z art. 93 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie przepis art. 95 pkt 6 ustawy nawiązywał wprost do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady wydawanej na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, która powinna zawierać m.in. linie rozgraniczające teren przeznaczony pod autostradę /art. 22 ust. 1 pkt 2 tej ustawy/. Zasadnie zatem stwierdziło SKO, że linie te stanowiły jednocześnie granicę nowo utworzonych w wyniku podziału działek, w tym działki przeznaczonej pod autostradę. Linie rozgraniczające teren autostrady w decyzji o ustaleniu jej lokalizacji nawiązywały bowiem do proponowanego we wniosku o wydanie takiej decyzji przebiegu autostrady /art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o autostradach płatnych/. W konsekwencji należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko SKO, że podział dokonywany na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł być przeprowadzony jedynie zgodnie z liniami rozgraniczającymi ustalonymi zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. To bowiem organ kompetentny do ustalenia lokalizacji /przebiegu/ autostrady, a nie organ zatwierdzający projekt podziału powinien decydować o tym jaki teren pod autostradę ma być przeznaczony. W przeciwnym wypadku to organ dokonujący podziału mógłby mieć istotny wpływ na przebieg autostrady i to w sytuacji gdy takich kompetencji nie przewidywały dla niego obowiązujące przepisy prawa. Mogłoby się też okazać, że w wyniku zatwierdzonych podziałów nie da się zrealizować autostrady zgodnie z liniami rozgraniczającymi ustalonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Stanowisko SKO znajduje też pełne potwierdzenie w uzasadnieniu powołanej w skardze uchwały NSA z dnia 4.03.2002 r. sygn. OPK 25/01 /ONSA 2002/4/140/ oraz w wyroku NSA z dnia 8.12.2004 r sygn. akt OSK 854/04 /LEX nr 165908/. Należy też podnieść, że kwestia ta została jednoznacznie przesądzona treścią art. 12 ust. 2 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., co przemawia dodatkowo za przyjętą przez SKO wykładnią treści art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle treści art. 29 ustawy o autostradach płatnych nie można podzielić też stanowiska skarżącego, że przy uwzględnieniu prezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu mogłoby dojść z naruszeniem art. 21 Konstytucji RP do wywłaszczenia nieruchomości zbędnej na cele budowy autostrady /wywłaszczenie dotyczy bowiem terenów przeznaczonych pod pasy drogowe autostrady, a więc niewątpliwie koniecznych pod budowę autostrady/. Z tych wszystkich względów zasadnie przyjęło SKO, że objęta postępowaniem decyzja z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału została wydana z rażącym naruszeniem treści art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podział nieruchomości dokonany w tym trybie mógł bowiem nastąpić tylko zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren autostrady ustalonymi w decyzji o lokalizacji autostrady. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./.