II SA/Gl 935/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009r. sprawy ze skargi H. M. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał obecnie skarżącym H. i J. M. dokonanie rozbiórki podmurówki ogrodzenia od strony drogi publicznej oraz na długości zjazdu do drogi prywatnej, budowanego na parceli w M. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.). Jak ustalono w toku postępowania przedmiotowe ogrodzenie przylega z jednej strony do drogi publicznej – ul. [...], a z drugiej do dojazdu prywatnego do nieruchomości położonych w drugiej linii zabudowy. Roboty zostały przeprowadzone bez zgłoszenia mimo, że wymóg taki przewiduje art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dla ogrodzeń przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podzielił ustalenia organu I instancji co do wykonania bez zgłoszenia podmurówki pod ogrodzenie przylegającej z jednej strony do ul. [...], a z drugiej do dojazdu prywatnego położonego w drugiej linii zabudowy. Wykonane roboty nie stanowią remontu, o którym mowa w art. 3 Prawa budowlanego bowiem nie polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykonaniu betonowej podmurówki na długości 2,80 m oraz 1,40 m /po skosie/ od strony drogi, która zmienia przebieg dotychczasowego ogrodzenia. Podzielił także organ odwoławczy argumentację organu I instancji co do niemożności ewentualnej legalizacji wykonanych robót. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 954/06 uchylił decyzje organów obu instancji. W motywach tego orzeczenia wskazano, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie mogła być jedynie część ogrodzenia od strony ul.[...], która została wykonana bez zgłoszenia, albowiem spory dotyczące części ogrodzenia od strony zjazdu prywatnego nie mieszczą się w kompetencjach organów administracyjnych, a ich rozstrzyganie należy do właściwości sądów powszechnych. Nie podzielono także poglądów organów nadzoru budowlanego, że brak planu miejscowego dla terenu, na którym wykonano ogrodzenie wymagające zgłoszenia (od ul.[...]) lub decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia przeprowadzenie w stosunku do tego ogrodzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca w art. 49b ust. 2 zobowiązał bowiem do badania, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem oceny winna być w pierwszym rzędzie zgodność obiektu z porządkiem planistycznym na danym obszarze. Porządek taki wyznaczają albo przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo jeżeli rada gminy takiego planu nie uchwaliła, przepisy ustaw szczególnych. Sam brak planu miejscowego nie wyklucza możliwości legalizacji obiektu, o ile jego realizacja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. We wskazówkach co do dalszego postępowania Sąd zalecił, iż w postępowaniu ponownym, dotyczącym wyłącznie ogrodzenia od strony ul.[...], organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne i w zależności od jego wyników wydać postanowienie zezwalające na dokończenie budowy lub nakazać rozbiórkę. W ponownym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego określających rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, odpowiednie szkice i rysunki oraz uzgodnienie z właścicielem drogi, projekt zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenie o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. W wykonaniu tego postanowienia skarżący przedłożyli decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na okoliczność, iż w ocenie tego organu nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu (k. 24 akt administracyjnych). Przedłożyli ponadto zaświadczenie Wójta o braku planu miejscowego wraz z kopią mapy zasadniczej (k. 23), kopię projektu zagospodarowania działki (k. 20) oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 23, poz. 136 z późn. zm.) wraz z załącznikiem stanowiącym kopię mapy z naniesioną lokalizacją inwestycji (k. 21 i 22). Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał skarżącym w trybie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego dokonanie rozbiórki podmurówki ogrodzenia od strony drogi publicznej – [...], jako wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ, powołując się na wcześniejszy wyrok WSA w Gliwicach, stwierdził, że realizując sporną inwestycję nie naruszono przepisów normujących problematykę planowania przestrzennego. Wskazano przy tym na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które nie znajdują zastosowania w stosunku do działki, na której realizowana jest inwestycja oraz na art. 43 ustawy o drogach publicznych i zgodę zarządcy drogi na usytuowanie tego obiektu w odległości mniejszej aniżeli 6m od krawędzi jezdni. Wskazano, że do dnia wydania decyzji, poza decyzjami Wójta Gminy M., nie wpłynęły żadne opracowania dotyczące przedmiotowego ogrodzenia, do złożenia których zobowiązano skarżących postanowieniem z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego zastosowano art. 49b ust. 1 tej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnieśli, iż jej uzasadnienie jest dla nich niezrozumiałe. Wskazali, że przedłożyli wszystkie posiadane w tej sprawie dokumenty. Nie są natomiast w stanie przedłożyć dokumentów, których nie posiada nawet Gmina M. (plan zagospodarowania przestrzennego). Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu dokonano interpretacji treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji odnośnie odległości ogrodzenia od krawędzi jezdni w ten sposób, że sytuowanie ogrodzenia w odległości mniejszej aniżeli 6m od krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) mogło nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydaną przed zgłoszeniem budowy. Tymczasem wykonana już lokalizacja w odległości 1,8m od krawędzi jezdni nie może już być przedmiotem pozytywnego uzgodnienia z zarządcą drogi, co skutkuje nakazem rozbiórki. Jednocześnie organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. Dodatkowo wskazano, że nie ma w sprawie znaczenia, iż wykonany nowy fragment ogrodzenia jest kontynuacją już istniejącego. Przepisy prawa budowlanego rozróżniają bowiem remont istniejącego obiektu od wykonywania nowego obiektu lub jego części w ramach rozbudowy, przy czym zarówno remont, jak i rozbudowa ogrodzenia od strony drogi publicznej wymagały uprzedniego zgłoszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili naruszenie art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez uznanie ogrodzenia za obiekt budowlany w sytuacji, gdy jest to jedynie urządzenie budowlane; naruszenie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego przez bezpodstawne odmówienie legalizacji spornego ogrodzenia, a ponadto niesłuszną, negatywną ocenę przedłożonych na żądanie organu dokumentów. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że w ich ocenie przedłożyli wszystkie wymagane dokumenty, zaś kwestia odległości od krawędzi jezdni została pozytywnie uzgodniona z Wójtem Gminy. Podnieśli, że w sąsiedztwie ogrodzenia są usytuowane w tej samej linii bez zachowania 6m odległości od krawędzi jezdni. Dostosowanie fragmentu ogrodzenia do wymogu zachowania tej odległości zburzyłoby istniejący ład przestrzenny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał wcześniejszą argumentację. Wskazał dodatkowo, że ewentualna legalizacja wiązałaby się z nieadekwatną do wartości inwestycji kwotą opłaty legalizacyjnej. Odnośnie kwalifikacji wykonanego obiektu organ wskazał, że o tym, iż jest on w istocie obiektem budowlanym, do którego ma zastosowanie przepis art. 49b Prawa budowlanego przesądził Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] r. uczestniczka postępowania E. C. wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż realizacja spornego ogrodzenia utrudnia dojazd do jej posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt 1 lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit. c), naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 1 pkt 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa (§ 1 pkt 3). Ponadto wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 170 p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże strony i sąd, który je wydał oraz inne sądy i inne organy państwowe. Takim orzeczeniem w niniejszej sprawie jest powołany wyrok tut. Sądu z dnia 11 maja 2007 r. Związanie tym wyrokiem powoduje, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, jakoby w sprawie nie miał zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. Dokonując kontroli zaskarżonych wówczas decyzji Sąd przesądził o prawidłowości zastosowania tego trybu przez organy nadzoru budowlanego. Również z powodu związania tym wyrokiem nie zasługują na uwzględnienie zarzuty stawiane przez uczestniczkę postępowania. Dotyczą one bowiem tej części realizowanego ogrodzenia, która wykracza poza ramy kontrolowanego postępowania administracyjnego. Przechodząc w określonych wyżej granicach do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie, że w sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż skarżący wykonali na działce nr [...] w M. podmurówkę ogrodzenia od strony drogi publicznej bez wymaganego zgłoszenia. Organy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie znalazły podstaw do kontynuacji postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego opierając się na twierdzeniu, że jego przeprowadzenie nie jest możliwe w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie spełnia wymogu odległości określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a zgoda zarządcy drogi nie została udzielona przed dokonaniem zgłoszenia. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że wbrew treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji prezentował zgoła odmienne stanowisko. Podstawą nakazania rozbiórki przez organ pierwszej instancji nie było bowiem nie zachowanie tej odległości. Organ ten stanął na stanowisku, że inwestorzy nie przedłożyli wszystkich wymaganych dokumentów. To dopiero organ odwoławczy doszedł do takiej konkluzji, że zgoda zarządcy drogi wydana na jakimkolwiek innym etapie, aniżeli przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub przed dokonaniem zgłoszenia jest nieskuteczna. W ocenie Sądu stanowisko zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie i pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, a w szczególności z art. 49b Prawa budowlanego w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić wyrażonego przez organ pierwszej instancji poglądu, że skarżący nie przedłożyli dokumentów, do których przedłożenia zostali zobowiązani postanowieniem z dnia [...] r. Odnośnie zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych zwrócić należy uwagę, że były one znane organowi z urzędu. To właśnie ów zakres i sposób prowadzenia robót były przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a szczegółowo zostały opisane w protokole oględzin z dnia [...] r., zawierającym stosowny szkic i rysunek (k. 3 akt administracyjnych). Sposób dokończenia robót związanych z budową spornej części ogrodzenia został natomiast określony w decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Oba te dokumenty znajdują się w aktach sprawy, przy czym ostatnio wskazana decyzja została dołączona przez skarżących właśnie w wykonaniu nałożonego obowiązku. Nie sposób zatem przyjąć, że organ nie uzyskał informacji o rodzaju, zakresie i sposobie wykonywania robót budowlanych. Nie można także uznać, że brak wskazania przez inwestorów daty rozpoczęcia robót budowlanych stanowi uchybienie nałożonym obowiązkom. Pamiętać bowiem należy, że mamy do czynienia z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym sytuacji, w której roboty budowlane już dawno zostały rozpoczęte, co zresztą było przedmiotem ustaleń poczynionych przez organ. Trudno w takiej sytuacji stosować wprost art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do wskazania terminu rozpoczęcia robót, który zasadniczo ma zastosowanie do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jest oczywistym, że ewentualne przystąpienie do kontynuacji robót budowlanych mogłoby nastąpić nie wcześniej, aniżeli z chwilą wydania postanowienia zezwalającego na dokończenie budowy (art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego). Również nie można się zgodzić, że nie zostały przedstawione przez inwestorów odpowiednie szkice i rysunki. W postanowieniu nie określono w sposób precyzyjny, o jakie szkice i rysunki chodzi. Wskazano jedynie, że mają być odpowiednie. Skoro tak, to należy uznać, że takie właśnie zostały przez skarżących przedłożone. W szczególności za taki należy uznać załącznik do decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. (k. 22). Również projekt zagospodarowania działki znajduje się w aktach sprawy (k. 20). Skarżący przedłożyli ponadto żądane uzgodnienie z właścicielem drogi, zaświadczenie w przedmiocie planu miejscowego oraz decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. To wszystko przemawia za tym, że skarżący wykonali nałożone przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. obowiązki. Wskazać przyjdzie, że nawet jeżeli organ miał wątpliwości co do jakości, aktualności lub kompletności tych dokumentów, to winien był zwrócić się do skarżących o ich wyjaśnienie bądź uzupełnienie na zasadach ogólnych (art. 64 § 2 w zw. z art. 8 i 9 kpa). Zwrócić przyjdzie uwagę, że dokumenty dotyczące planu miejscowego i decyzji w przedmiocie warunków zabudowy o tyle nie powinny budzić wątpliwości, że organ pierwszej instancji na ich podstawie oraz na podstawie innych, własnych ustaleń dokonał pozytywnej oceny co do zgodności realizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez organ odwoławczy kwestii związanej z zachowaniem odległości od krawędzi jezdni, to wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli (m.in. przy drodze gminnej), w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (6m w terenie zabudowy), może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że zgoda taka została udzielona. Jakkolwiek w decyzji Wójta Gminy M. nie został wskazany wprost przepis art. 43 ust. 2 wymienionej ustawy, to z jej treści w sposób jednoznaczny wynika, że jako zarządca drogi wyraża zgodę na usytuowanie ogrodzenia w odległości mniejszej, aniżeli wynikająca z powołanego przepisu. Sporne natomiast jest to, czy zgoda zarządcy wyrażona na innym etapie postępowania, aniżeli przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia wywołuje pozytywny dla inwestora skutek. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna. Wskazać przyjdzie, że obowiązek uzyskania uprzedniej w stosunku do pozwolenia czy też zgłoszenia zgody zarządcy drogi dotyczy normalnego toku procesu inwestycyjnego. Innymi słowy nie byłoby możliwe wydanie pozwolenia na budowę, ani też przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia, gdyby inwestor w toku takiego postępowania nie przedłożył zgody zarządcy drogi na lokalizację inwestycji w odległościach mniejszych aniżeli wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z postępowaniem legalizacyjnym. Oznacza to, że na etapie tego właśnie postępowania inwestor ma obowiązek uzyskać wymagane prawem uzgodnienia. Wynika to wprost z art. 49b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że nie dałoby się legalizować w tym trybie jakiejkolwiek samowoli budowlanej, której realizacja wymagała uzyskania uzgodnień. Wszelkie bowiem wymagane prawem uzgodnienia inwestor ma obowiązek uzyskać i przedłożyć właściwemu organowi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) bądź dokonaniem zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Skoro zatem inwestor w toku postępowania legalizacyjnego przedłożył wymagane przepisami ustawy o drogach publicznych uzgodnienie, to brak było podstaw do uznania, że jest ono bezskuteczne na tym etapie postępowania. Wskazać dodatkowo przyjdzie, że uzgodnienie wydane zostało w formie decyzji, a decyzja ta jak długo znajduje się w obrocie prawnym, tak długo wiąże inne organy, w tym organy nadzoru budowlanego. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, co w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 152 p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżący do chwili zamknięcia rozprawy nie złożyli wniosku w tym przedmiocie mimo uprzedniego pouczenia w tym zakresie (art. 210 § 1 p.s.a.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. Organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali jednak, czy istnieje potrzeba uzupełnienia dokumentów lub złożenia dodatkowych wyjaśnień przez skarżących. Jeżeli tak, to wezwie skarżących do ich uzupełnienia mając na uwadze treść już zgromadzonych w sprawie dowodów. Jeżeli w ocenie organu taka potrzeba nie zaistnieje, to organ wyda rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 49b Prawa budowlanego w oparciu o dokonaną wyżej ocenę prawną.