II SA/Gl 935/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.A-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. M. A. – R. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...] w prawo własności. Wyjaśniła, że prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nabyła aktem notarialnym z dnia 21 maja 1996 r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego użytkowania ustanowionego na nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni [...] ha w prawo własności na rzecz M. A.- R. W uzasadnieniu podniesiono, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na mocy aktu notarialnego z 1984 r. osobom fizycznym, w celu wzniesienia na niej domu mieszkalnego (budowa miała być rozpoczęta w ciągu dwóch lat od zawarcia aktu i zakończona w ciągu czerech lat od jej rozpoczęcia). W wyznaczonym terminie cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie został zrealizowany, a użytkownicy wieczyści zbyli prawo do niezabudowanej nieruchomości na rzecz innych osób fizycznych. M. A. – R. nabyła prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości aktem notarialnym z dnia 21 maja 1996 r., . Stosowanie do treści art. 1 ust. 1 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Przedmiotowa nieruchomość nie została zabudowana, stąd potrzeba ustalenia jej przeznaczenia. Badanie wykazało, że niezabudowana nieruchomość będąca przedmiotem wniosku, nie była w daniu wejścia w życie ustawy objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wydano dla niej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uwzględniając powyższe organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z przytoczonego powyżej art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., bowiem z dniem 13 października 2005 r. (data wejścia w życie wymienionej ustawy) nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażowe i nie była przeznaczona pod taką zabudowę. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. A.-R. Decyzji Prezydenta Miasta C. zarzuciła naruszenie prawa materialnego – tj. art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez błędną jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przesłanka do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom fizycznym będącym użytkownikami nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe, które są zabudowane budynkiem mieszkalnym, objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub sposób zagospodarowania został ustalony na mocy decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustalenie czy nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę może zostać ustalona na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ewidencji gruntów oraz wizji faktycznego wykorzystywania nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową działką oraz naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego, zgormadzonego w postępowaniu administracyjnym istotnych dowodów świadczących o tym, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku jest przeznczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu ze Studium Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. z dnia [...] r., ewidencji gruntu, a tym samym wydanie orzeczenia administracyjnego bez całościowego, dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co przyniosło skutek w postaci błędnej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie merytoryczne lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreśliła, iż pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. została poinformowana, iż zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta C. przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenach zabudowy jednorodzinnej. W jej ocenie jest to wystarczający dowód na jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. W tym zakresie odwołała się do wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych. Dodatkowym potwierdzeniem może być wypis z ewidencji gruntów oraz o faktyczne wykorzystanie obszaru tej części dzielnicy S., gdzie możliwe jest wybudowanie domu jednorodzinnego na użytkowanej działce. Wobec zatem ewidentnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotowa decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym i stąd wniosek o jej uchylenie jest w pełni zasadny. Rozpatrując złożone odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wobec faktu wejścia w życie z dniem 9 października 2011 r. ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą (art. 2 pkt 1 ) dokonano zmiany m.in. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W wyniku wprowadzonej zmiany ustawodawca zlikwidował kryterium przedmiotowe, tj. rodzaj nieruchomości, jakie podlegają przekształceniu. Do dnia 9 października 2011 r. przekształceniu mogły podlegać tylko nieruchomości przeznaczone i wykorzystywane na cele mieszkaniowe oraz garaże. W świetle nowego brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy nie ma znaczenia, na jaki cel nieruchomość została oddana w użytkowanie i na jaki cel jest wykorzystywana. Nie ma więc obecnie podstaw prawnych do odmowy przekształcenia z uwagi na przeznaczenie, czy charakter zabudowy nieruchomości gruntowej. Mając na uwadze powyższą zmianę stanu prawnego uzasadnione stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem podjęcia korzystnego dla strony rozstrzygnięcia w oparciu o aktualne przepisy znowelizowanej obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. A.-R. Zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. naruszenie interesu prawnego polegającego na uznaniu, że sprawa winna być rozpoznana w oparciu o przepisy, które weszły w życie dnia 9 października 2011 r. na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz niektórych ustaw czyli w oparciu o przepisy, które są dla niej niekorzystne, gdyż uniemożliwiają uzyskanie bonifikaty wskazanej w art. 4 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.. zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2011r., co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych takich jak zaufanie obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrona praw nabytych, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Wniosła też o wystąpienie w oparciu o art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego w postaci art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 lica 2011 r. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz o zawieszenie postępowania do czasu udzielenia odpowiedzi na to pytanie, jak również o zwrot kosztów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż nabyła prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia 21 maja 1996 r. Nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie, zgodnie z umową, do [...] r. Skarżąca wyjaśniła, że wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta C. wydana została z naruszeniem prawa, co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem, a w rezultacie spowodowało złożenie odwołania do organu drugiej instancji, który jednak nie uwzględnił wskazanych w nim argumentów. Nadto zaskoczeniem było, wskazanie przez ustawodawcę, w art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami niektórych innych ustaw, że do toczących się postępowań administracyjnych stosuje się znowelizowane przepisy, które wyeliminowały bonifikaty przy wykupie gruntów od gmin. Wskazała, że kierując wniosek w sprawie nie mogła wiedzieć o zlikwidowaniu tych bonifikat. W ocenie skarżącej wszystkie przesłanki niezbędne dla przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności zostały spełnione, a przedłużenie postępowania spowodowała zła interpretacja przepisów przez Prezydenta Miasta C. Podniosła, że jej uprawnieniem, przyznanym w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., była możliwość wykupu przedmiotowej nieruchomości z bonifikatą 90%. i choć rozstrzygnięcie Kolegium jest zgodne z literalnym brzemieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., to jednak sprzeczne jest z zasadami demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji. Stąd też w jej ocenie, należy dać w sprawie prymat przepisom wyższego rzędu, a mianowicie Konstytucji nad przepisami ustawy. Reasumując podkreśliła, że wydanie decyzji w oparciu o wskazania zawarte w decyzji zaskarżonej może spowodować trudne do odwrócenia skutki, tzn. może spowodować rezygnację z wykupu lub zapłatę 100% ceny za jej wykup, pomimo istnienia uprawnienia do jej zapłaty jedynie 10% jej wartości. Stąd też podniesiona niezgodność z Konstytucją art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 25 (powinno być 28) lipca 2011r..(jak dodała skarżąca, dostrzeżona przez sądy administracyjne, które skierowały zapytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w indywidualnych sprawach.) W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Złożona skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach innego stanu prawnego. W momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r., wprawdzie już została uchwalona, ale jeszcze nie weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Weszła ona w życie w dniu 9 października 2011 r., a zatem w dacie orzekania przez organ drugiej instancji już obowiązywała powyższa zmiana przepisów ustawy. Podczas gdy według pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lica 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonymi pod tego typu zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, to zmiana wprowadzona wymienioną ustawą od dnia 9 października 2011r. zlikwidowała wymienione powyżej kryterium przedmiotowe, tj. rodzaj nieruchomości podlegających przekształceniu. Zgodzić się zatem przyjdzie, że organ odwoławczy umocowany do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prawidłowo zinterpretował zaistniałe okoliczności jako okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo także w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał okoliczności, które powinny być uwzględnione by wydaniu nowej decyzji. Wobec zmiany stanu prawnego przed dniem orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zasadne było zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodać trzeba, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy przez organ administracji, przy czym organ drugiej instancji nie może zmienić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani rozszerzać rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na zakres nie objęty wydaną przez niego decyzją. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu, co nie dawało Sądowi żadnych podstaw do jej uchylenia. Należy przyznać przy tym rację skarżącej, że treść art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw jest jasna i jednoznaczna, a mianowicie w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2 (czyli ustawie z dnia 29 lipca 2005 r.) stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Nie może więc budzić wątpliwości, że do rozpatrzenia tej sprawy winny być zastosowane przepisy w nowym brzmieniu, a zatem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, kwestionowane przez organ pierwszej instancji, nie będzie miało znaczenia. Nie może budzić wątpliwości też to, że wobec uchylenia ust. 8 w art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie będzie przyznana stronie przewidziana w tym przepisie bonifikata. W ocenie składu orzekającego nie ma jednak podstaw do wnioskowanego przez skarżącą wystąpienia w trybie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 5 ust. 1 z art. 2 Konstytucji. Zauważyć trzeba, że omawiana zmiana ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości, a zwłaszcza zmiana art. 4 tej ustawy spowodowana i wymuszona była wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. K 9/08. Wyrok ten w punkcie 2 stwierdzał, że art. 4 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielnie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, a nadto stanowił, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej. Wyrok ten ogłoszony został w Dzienniku Ustaw nr 21 pod pozycją 109 w dniu 8 lutego 2010 r., a ustawa zmieniająca m.in. ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. została uchwalona w dniu 28 lipca 2011 r., ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 187 pod pozycją 1110 z dnia 8 września 2011 r., a weszła w życie 30 dni od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 9 października 2011 r.,- czyli 18 miesięcy po wspomnianym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do wskazań skarżącej, iż inne sady administracyjne zauważając podnoszone przez nią wątpliwości wystąpiły w sprawach indywidualnych do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym wskazać przyjdzie, że działania takie nie wiążą Sądu w niniejszej sprawie. Dodać tez przyjdzie, że ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie w tej mierze Trybunału Konstytucyjnego będzie mogło być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 a Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz, 270).