II SA/Gl 936/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dozoru pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) po wszczęciu postępowania na wniosek umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe w sprawie wydania decyzji przyznającej R. M. kwotę 13.000 zł tytułem wynagrodzenia za przechowywanie na parkingu samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], począwszy od dnia 21 czerwca 2012 roku, tj. od daty wniesienia przez R. M. pozwu w przedmiotowej sprawie do Sądu Rejonowego w T. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 13 maja 2013 roku (data wpływu pisma do Starostwa Powiatowego) R. M. zwrócił się z wnioskiem do Starosty [...] o wydanie decyzji przyznającej mu kwotę 13.000 zł tytułem wynagrodzenia za przechowywanie na parkingu samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], począwszy od dnia 21 czerwca 2012 roku, tj. od daty wniesienia przez R. M. pozwu w przedmiotowej sprawie do Sądu Rejonowego w T. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podano, iż zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] roku (sygn. akt [...]) przesądzone zostało, że R. M. może dochodzić swoich roszczeń jedynie na drodze administracyjnej. Przedmiotowy pojazd przechowywany był na parkingu strzeżonym w oparciu o umowę cywilnoprawną nr [...] zawartą w dniu [...] roku pomiędzy Powiatem [...], a R. M.. W trakcie postępowania, po przeanalizowaniu sprawy ustalono, iż w dniu 12 czerwca 2013 roku pomiędzy R. M. a Powiatem [...] w wyniku przeprowadzonych mediacji zawarta została ugoda (sygn. akt [...]), przedmiotem której było ustalenie zasad rozliczenia należności powstałych (ustalono kwotę oraz terminy płatności) za przechowywanie na parkingu R. M. pojazdów zatrzymanych w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – dalej p.r.d.). Powyższa ugoda obejmowała należności za przechowywanie łącznie 39 pojazdów, w tym również pojazdu marki [...] o nr rej. [...], o którym mowa w decyzji. Ugoda została zrealizowana przez obydwie strony, tzn. R. M. wydał przechowywane pojazdy, a Powiat [...] wypłacił mu należną kwotę za przechowywanie pojazdów. W pkt. 8 przedmiotowej ugody strony zgodnie oświadczyły, iż wykonanie ugody wyczerpuje wszelkie roszczenia pomiędzy Powiatem [...] a R. M.. Mając na uwadze zapis pkt. 8 ugody wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik R. M. Rozstrzygnięciu Starosty zarzucił brak merytorycznych przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania w całości. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do jej merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu podano m. in., że wniosek R. M. skierowany w dniu 13 maja 2013 r. dotyczył opisanego wyżej samochodu, przy czym wyraźnie wskazano tam, że R. M. domagał się wynagrodzenia za okres od dnia 21 czerwca 2012 r., a kwota dochodzona stanowiła, zdaniem odwołującego, wynagrodzenie za ten właśnie okres, liczony tylko od dnia początkowego do daty złożenia wniosku, przy czym bezsprzeczne jest, że samochód pozostawał na parkingu prowadzonym przez skarżącego, zarówno wcześniej jak i później. To obywatel zakreśla granice przedmiotowe i czasowe wniosków i roszczeń kierowanych pod adresem organu administracji państwowej. Z tego nie wynika jednak, aby automatycznie zrzekał się przysługujących mu roszczeń, innych lub tożsamych przedmiotowo lecz obejmujących inny zakres czasowy. Z treści § 1 ugody z dnia 12 czerwca 2013 roku zawartej między stronami postępowania w sprawie Sądu Rejonowego w T. sygn. akt [...], R. M. otrzymał wynagrodzenie za przechowywanie (między innymi) samochodu [...] Nr rej. [...] za okres od dnia 21 sierpnia 2011 roku do dnia 30 kwietnia 2012 roku. Tak więc, oczywistym jest, że ugoda, choć obejmowała swoim zakresem również i przedmiotowy samochód [...] nr rej. [...], to jednak dotyczyła okresu wcześniejszego niż ten, którego dotyczyło pismo zwracające się o przyznanie wynagrodzenia za okres w nim określony, tj. od dnia 21 czerwca 2012 roku wyliczone we wniosku jedynie do dnia 13 maja 2013 roku. Samochód ten przebywał na parkingu skarżącego faktycznie do dnia 29 listopada 2013 roku, jak też przed dniem 21 sierpnia 2011 roku (faktycznie od dnia 12 kwietnia 2008 roku) co oznacza, że R. M. przysługuje roszczenie za okresy dalsze i wcześniejsze od tych objętych wnioskiem z 13 maja 2013 roku i ugodą, na którą powołuje się Starosta umarzając postępowanie. Wysnuwanie więc z treści paragrafu 8 ugody wniosków o zrzeczeniu się przez skarżącego R. M. roszczeń innych, a w szczególności za okresy nie objęte ugodą, jest nadinterpretacją i jako takie nie może odnieść skutku prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że starosta jest właściwy w sprawie przyznania kosztów w odniesieniu do ruchomości, które przeszły na własność powiatu. Z przekazanych akt sprawy wynika, że w dniu 28 maja 2010 r. pomiędzy Powiatem [...] a R. M. została zawarta umowa na prowadzenie parkingu dla pojazdów usuwanych z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowa umowa została rozwiązana przez R. M. z dniem [...] r., natomiast w dniu [...] r. strony zawarły ugodę dotyczącą zapłaty m in. za przechowywanie do dnia 30 kwietnia 2012 r. m. in. pojazdu [...] o nr rej. [...]. Obecne roszczenie R. M. dotyczy okresu od dnia 21 czerwca 2012 r. jednakże brak jest podstaw do orzekania w tym zakresie na gruncie administracyjnym, albowiem w tym okresie stosunek prawny łączący podmiot prowadzący parking ze starostą zawierany był jako stosunek cywilnoprawny. Postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik R. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o dopuszczenie przez WSA dowodów z załączonych do skargi dokumentów, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg. norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji przez SKO, pomimo ustalenia prawomocnie przez sąd powszechny niedopuszczalności drogi sądowej; b) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść decyzji, a to przepisu art. 105 §1 k.p.a., poprzez odwołanie się do jego brzmienia, które sankcjonować miałoby uznanie postępowania za bezprzedmiotowe z uwagi na charakter stosunku prawnego łączącego strony postępowania; c) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu, że procedura cywilna, mająca doprowadzić do rozstrzygnięcia o roszczeniu strony w stosunku do Starosty [...], została przez sądy dwóch instancji prawomocnie ustalona, jako niedopuszczalna, gdy tymczasem wskazane sądy stwierdziły, że wynikająca z przechowania pojazdu procedura statuowana jest przepisem art. 130a p.r.d., a tym samym jest stosunkiem administracyjno-prawnym; d) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że w sprawie skarżącego żadna droga, dotycząca dochodzenia roszczenia z tytułu przechowania pojazdu nie jest dostępną, co samo w sobie jest wewnętrznie sprzeczne; e) dowolność w wydaniu decyzji, w oparciu o wskazane powyżej przyczyny. W uzasadnieniu podano m. in., że w sprawie niniejszej skarżący R. M. znalazł się w patowej sytuacji. Organy (sąd powszechny i organy administracyjne) uznały się formalnie za niewłaściwe do prowadzenia postępowania w sprawie faktycznego przechowywania przez skarżącego pojazdu, który był w dyspozycji Starosty [...]. Fakt przechowywania pojazdu w sprawie jest niekwestionowany. W postępowaniu cywilnym pełnomocnik Starosty [...] znowuż w odpowiedzi na zażalenie do Sądu Okręgowego z dnia 25 stycznia 2015 roku, stwierdzał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, gdyż stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie pojazdu "jest typowym stosunkiem administarcyjnoprawnym." W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu potwierdził swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). W szczególności zauważyć należy, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie podjął opierając się na innych motywach (zaspokojenie roszczenia na skutek zawartej ugody), niż organ II instancji, aczkolwiek samo rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało utrzymane w mocy. Organ II Instancji stwierdza przy tym, że roszczenie R. M. dotyczy okresu od dnia 21 czerwca 2012 r. Brak jest jednak podstaw – jak dalej argumentuje – do orzekania w tym zakresie na gruncie administracyjnym, albowiem w tym czasie stosunek prawny łączący podmiot prowadzący parking ze Starostą zawierany był jako stosunek cywilnoprawny. Postępowanie jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, bezprzedmiotowe. SKO zauważa, że przedmiotowa umowa została rozwiązana przez R. M. z dniem [...] r., natomiast w dniu [...] r. strony zawarły ugodę dotyczącą zapłaty m. in. za przechowywanie do dnia 30 kwietnia 2012 r. pojazdu [...] o nr rej. [...]. Sporne jest zatem, czy ugoda ta wyczerpywała wszelkie roszczenia pomiędzy stronami oraz w jakim trybie mają być one dochodzone – administracyjnoprawnym, czy cywilnoprawnym. W szczególności należy zauważyć, że przywołane w skardze orzecznictwo cywilne ([...],[...]) dotyczyło innego okresu przechowywania pojazdów (za okres od 12 kwietnia 2008 r. do dnia 2 maja 2012 r., co wynika z uzasadnienia Sądu Rejonowego w sprawie [...]), zatem nie można stwierdzać, że sądy cywilne przesądziły o braku drogi cywilnoprawnej w odniesieniu do roszczenia, o które toczy się niniejsza sprawa. Nie można jednak bezkrytycznie zaaprobować stanowiska organu odwoławczego, odwołującego się m. in. do art. 130a ust. 5f p.r.d., wg którego "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych." Wg SKO skoro stosuje się tu tryb zamówień publicznych, to właściwa jest droga cywilnoprawna. Należy jednak zauważyć, że po rozwiązaniu umowy – zawartej nota bene w [...] r., jeszcze na gruncie przepisów przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzającej tryb przetargowy – R. M. rozwiązał ją z dniem [...] r. Pojazdy jednak były nadal przechowywane przez Skarżącego (wg odwołania do 29 listopada 2013 r.). Na rozprawie jego pełnomocnik doprecyzował, że nie była podpisywana żadna umowa w trybie przetargowym, a Starosta jedynie zwlekał z odebraniem pojazdów. Z kolei zapłata ma dotyczyć także okresu po rozwiązaniu przedmiotowej umowy. W tej sytuacji, skoro żadna umowa ze Skarżącym w trybie zamówień publicznych nie była po rozwiązaniu poprzedniej nawiązana, stąd błędne jest powoływanie się przez organ odwoławczy na procedurę przetargową oraz przepisy ją normujące. Co najwyżej można rozpatrywać kwestię zawarcia umowy na skutek czynności konkludentnych, albo przechowywania pojazdów bez umowy, czy nawet nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Przyjmuje się bowiem, że stosunki administracyjnoprawne co do zasady mogą powstawać z mocy prawa i z mocy decyzji organu administracji publicznej, aczkolwiek E. O. wskazywał dodatkowo, że stosunek administracyjnoprawny może być także nawiązany na mocy umowy administracyjnej oraz – co w niniejszej sprawie najistotniejsze – w wyniku działań faktycznych (zob. R. Hauser, Nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego i jego ustanie, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel [red.], System Prawa Administracyjnego. Instytucje Prawa Administracyjnego, tom I, Warszawa 2015, s. 215 – 216 i podana tam literatura). Podobnie zauważono w wyroku WSA w Gdańsku z 17 maja 2006 r., III SA/Gd 168/06: "(...) w doktrynie prawa administracyjnego wielokrotnie zajmowano się problematyką nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, wskazując, że może on być nawiązany z mocy samej ustawy (tak powstają m. in. prawa i obowiązki w sferze podatkowej, obowiązku szkolnego, uczestników ruchu drogowego, użytkowników urządzeń publicznych), w drodze aktu administracyjnego, czy też w wyniku innych działań faktycznych (zob. Eugeniusz Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998, s. 42)". Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych szczegółowych ustaleń na okoliczność podstawy przechowywania pojazdów po rozwiązaniu poprzedniej umowy pisemnej, a jednocześnie w swym uzasadnieniu przyjął jednoznaczne stanowisko odmienne od stanowiska organu I instancji. Ustalenia, o których mowa mogą mieć znaczenie dla oceny charakteru roszczenia skarżącego. Nadto, skoro decyzja organu I instancji – co można powtórzyć – była oparta na innej podstawie (wyczerpanie roszczeń na skutek zawarcia ugody), a decyzja II instancji na innej (brak drogi administracyjnej), to tym samym organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów z odwołania (zapewne z tego powodu, że przyjął argumenty dalej idące), co – wobec braku wykazania słuszności stanowiska o braku drogi administracyjnoprawnej – naruszyło również art. 15 k.p.a., czyli zasadę dwuinstancyjności. Wszystkie te uchybienia przytoczonym przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.