II SA/Gl 936/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" w G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. działając na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, wymierzył inwestorowi "A" w G. (zwanej dalej Spółką), karę z tytułu przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego usytuowanego na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. [...]w Gliwicach, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia oraz ustawowym terminie do jego złożenia. Zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki S.L. (pełnomocnictwo z dnia [...]r.) w dniu 30 czerwca 2016 r. (dowód: opatrzone podpisem pełnomocnika potwierdzenie odbioru przesyłki). Pismem z dnia 8 lipca 2016 r. Spółka reprezentowana przez kolejnego pełnomocnika r. pr. M.B. (pełnomocnictwo z dnia [...]r.) złożyła na powyższe postanowienie zażalenie, zarzucając naruszenie art. 79 § 2, art. 85 § 1 oraz art. 7, 77 § 1 oraz 124 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. W zażaleniu profesjonalny pełnomocnik ani jednym słowem nie odniósł się do kwestii jego spóźnionego wniesienia, nie zawarł też prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ omówił przepisy k.p.a. odnoszące się do wnoszenia zażaleń i terminowości zażaleń, a następnie wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone Spółce na ręce pełnomocnika S.L. w dniu 30 czerwca 2016 r. Termin do złożenia zażalenia mijał zatem w dniu 7 lipca 2016 r. (czwartek). Przedmiotowe zażalenie zostało jednak nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego - [...]. dopiero w dniu 8 lipca 2016 r., co skutkuje koniecznością stwierdzenia przez organ uchybienia terminu. [...]WINB zaznaczył, że strona została prawidłowo pouczona o przysługującym prawie wniesienia zażalenia i terminie do jego złożenia. W związku z tym oraz biorąc pod uwagę fakt, iż Spółka nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, należało stwierdzić terminu tego uchybienie. Pismem z dnia 7 września 2016 r. Spółka, reprezentowana przez r. pr. M.B. wniosła do tut. Sądu skargę na ww. postanowienie [...]WINB, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił cyt. "naruszenie przepisu art.134 w związku z art. 125 § 1 w związku z art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek błędnego przyjęcia że termin na wniesienie odwołania rozpoczął się a samo zażalenie zostało wniesione po upływie terminu, mimo że zaskarżone zażaleniem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice nie zostało doręczone stronie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego czyli nie weszło do obrotu prawnego jak też jego wydanie nie było poprzedzone zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej". W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż PINB zobowiązany był po pierwsze do zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania prowadzonego w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a nadto do prawidłowego doręczenia wydanego w tej sprawie postanowienia nr [...]Zgodnie z art. 125 § 1 k.p.a. postanowienie wydane przez PINB nr [...]winno zostać doręczone stronie tj. Spółce, tymczasem jak wynika z akt sprawy, w tym z uzasadnienia postanowienia [...]WINB postanowienie pierwszoinstancyjne zostało doręczone do rąk S. L., którego organ uznał za pełnomocnika strony. Uznanie przez PINB, że S. L. jest pełnomocnikiem strony także w sprawie wszczętej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie ma żadnych podstaw. Ze złożonego do akt sprawy o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie pisemnego pełnomocnictwa z dnia [...]r. wprost wynika zakres umocowania pełnomocnika, nie obejmując upoważnienia do odbierania korespondencji przeznaczonej dla strony w toku postępowania wszczętego w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, zdaniem ww. radcy prawnego, organ administracji winien był z urzędu ten fakt stwierdzić w oparciu o akta sprawy i wskazać, że zaskarżone postanowienie nie wywiera żadnych skutków prawnych wobec czego wniesienie od niego zażalenia co najwyżej może zostać uznane za niedopuszczalne ale w żadnej mierze nie było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia – jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Złożenie zażalenia po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy żalący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z zażaleniem żalący się złożył wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym odmówi przywrócenia uchybionego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do wniesienia zażalenia i rozpoznać sprawę merytorycznie (art. 59 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast wnoszący zażalenie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać w tym miejscu należy, że bezspornym jest, iż postanowienie PINB z [...]r. zostało ówczesnemu pełnomocnikowi Spółki S. L skutecznie doręczone w dniu 30 czerwca 2016 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonej decyzji opatrzone podpisem pełnomocnika). Postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o trybie i terminie, w którym można wnieść zażalenie. W konsekwencji zażalenie winno było zostać wniesione do dnia 7 lipca 2016 r. Jednakowoż skarżąca Spółka, reprezentowana już w tym czasie przez kolejnego pełnomocnika r. pr. M.B. (pełnomocnictwo z dnia [...]r.) wniosła do organu zażalenie dopiero w dniu 8 lipca 2016 r., już po upływie wskazanego terminu. Ewidentnym jest także, iż zażalenie nie kwestionowało prawidłowości doręczenia postanowienia, nie odniosło się ani jednym słowem do kwestii uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia, nie zawierało też wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Stwierdzić zatem należy, iż tym samym skarżąca Spółka, prawidłowo pouczona w postanowieniu pierwszoinstancyjnym o środkach zaskarżenia, uchybiła określonemu w art. 141 § 2 k.p.a. 7-dniowemu terminowi do wniesienia zażalenia (termin ten upłynął w dniu 7 lipca 2016 r. – w czwartek), co czyniło jej zażalenie bezskutecznym. W konsekwencji merytoryczne rozpatrywanie zażalenia przez [...]WINB było niedopuszczalne, a z uwagi na brak stosownego wniosku niedopuszczalnym było także ewentualne rozważanie możliwości przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W efekcie organ II instancji zobligowany był, na podstawie art. 134 k.p.a., do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, co prawidłowo uczynił. Merytoryczne rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Nie do zaakceptowania jest w tej mierze formułowany w skardze argument aktualnego pełnomocnika Spółki, iż przesłanie postanowienia pierwszoinstancyjnego na ręce S. L. powodowało jego nieskuteczność. Zdaniem bowiem r. pr. M.B. pełnomocnictwo udzielone S. L. nie obejmowało postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. W ocenie Sądu twierdzenia tego nie można podzielić. Widniejące w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone S. L. wskazywało bowiem szeroki zakres spraw administracyjnych, w tym m.in. cyt. "wszelkie sprawy" związane z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji pełnomocnik złożył wniosek o stosowne pozwolenie, a badając wniosek ten organ stwierdził, że w rzeczywistości Spółka do użytkowania części obiektu już przystąpiła i w efekcie organ wymierzył przedmiotową karę. Niewątpliwie kwestia ta należała do "wszelkich spraw" związanych z pozwoleniem na użytkowanie, prawidłowo tym samym organ na ręce wskazanego przez Spółkę pełnomocnika wysłał postanowienie w przedmiocie kary. Wbrew twierdzeniom skargi wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu, który to fakt został ujawniony w trakcie kontroli następującej w wyniku złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 57 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (w przedmiotowej sprawie złożony przez S. L.) stanowi jednocześnie wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W przypadku stwierdzenia w ramach kontroli tej przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Notabene podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w zredagowanym przez r. pr. M.B. zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne radca nie tylko nie zarzucił jakiejkolwiek nieprawidłowości doręczenia (zarzut ten podniósł dopiero w skardze) ale nadto niejako potwierdził umocowanie S.L. do udziału w czynnościach zwieńczonych wymierzeniem kary opisując jego aktywność w trakcie kontroli, w ramach której organ stwierdził nielegalne przystąpienie do użytkowania części obiektu. Jednocześnie Sąd podkreśla, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem postanowienia pierwszoinstancyjnego wymierzającego Spółce karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd zauważa, że sporządzona przez pełnomocnika skarżącej Spółki skarga zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia pierwszoinstancyjnego. We wniosku tym r. pr. M.B. przywołał jednak art. 61 § 2 p.p.s.a. czyniąc tym samym oczywistym, że wniosek swój, zgodnie z treścią ww. przepisu, kieruje do organu, nie zaś do Sądu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.