II SA/Gl 936/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 74 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku T. S. (dalej jako skarżący) z dnia 22 lutego 2021 r. o: - wykonanie i doręczenie kserokopii pisma Inwestorów z dnia 16 listopada 2020 r., - wykonanie i doręczenie kserokopii koperty przesyłki poleconej do UM C., zawierającej wypowiedzenie pełnomocnictwa przez Inwestorów, - wykonanie i doręczenie kserokopii pisma Inwestorów z dnia 24 listopada 2020 r., - wykonanie i doręczenie kserokopii koperty przesyłki poleconej do UM C., zawierającej pismo inwestorów z dnia 24 listopada 2020 r., Prezydent Miasta C. (dalej jako organ lub Prezydent) odmówił wydania w/w dokumentów. W uzasadnieniu podał, że w dniu 4 czerwca 2020 r. wpłynął do organu wniosek H. i W. małżonków H. (dalej jako Inwestorzy lub uczestnicy) reprezentowanych przez pełnomocnika T. S. w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż w C. przy ul. [...] na działce o nr ewid. gruntów [...] obręb [...]. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 23 listopada 2020 r. Inwestorzy cofnęli pełnomocnictwo skarżącemu do reprezentowania ich w sprawie w/w pozwolenia na budowę. Cofnięcie pełnomocnictwa z dniem 16 listopada 2020 r. zostało potwierdzone przez Inwestorów w piśmie z dnia 24 listopada 2020 r. W związku z powyższym z dniem 16 listopada 2020 r. skarżący przestał być ich pełnomocnikiem. W konsekwencji rozpatrując jego wniosek z dnia 21 lutego 2021 r. (data wpływu do organu 22 luty 2021 r.) o wykonanie i doręczenie kserokopii dokumentów wymienionych w tym wniosku należało stwierdzić, że skarżący nie posiada obecnie przymiotu strony w postępowaniu w którym wniosek ten został złożony. Dlatego też wszelkie dokumenty dotyczące tej sprawy nie mogą mu być udostępniane. Na podstawie art. 73 Kpa akta sprawy mogą być bowiem udostępnione tylko stronie postępowania. Stwierdził też Prezydent, że organ administracji architektoniczno–budowlanej nie jest powołany do oceny stosunków pomiędzy stroną postępowania, a jej pełnomocnikiem. Relacje te regulują przepisy kodeksu cywilnego, a spory powstałe na tym tle podlegają kognicji sądów powszechnych. W zażaleniu na to postanowienie skarżący uznając je za niezgodne z prawem powołał się na jego interes prawny wynikający z faktu łączącej go z Inwestorami umowy pełnomocnictwa, której wypowiedzenie doprowadziło do uprawomocnienia się decyzji organu z dnia [...] r. bez rozpoznania wniesionego odwołania z dnia 20 listopada 2020 r. Nadto zarzucił, że przedmiotem jego wniosku z dnia 22 lutego 2021 r. nie było udostępnienie mu akt postępowania w sprawie w której był pełnomocnikiem, a jedynie doręczenie wymienionych w tym wniosku dokumentów. Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda) zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa postanowienie Prezydenta utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że stosownie do art. 73 § 2 Kpa: "Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Zgodnie zaś z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast, stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący to osoba, która opracowała projekt budowlany dla Inwestorów i która przez Inwestorów została upoważniona do reprezentowania ich w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę (pismo z dnia [...] r.), w stosunku do której ww. upoważnienie zostało cofnięte pismem mocodawców z dnia 16 listopada 2020 r. (data wpływu do organu I instancji: 23 listopad 2020 r.). Oznacza to, że skarżący z dniem wypowiedzenia mu przez Inwestorów pełnomocnictwa utracił wszelkie prawa jakie przysługują pełnomocnikowi reprezentującemu interes strony postępowania, w tym również utracił możliwość skorzystania z prawa wynikającego z treści art. 73 Kpa. W konsekwencji zdaniem Wojewody organ I Instancji rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 22 lutego 2021 r. prawidłowo przyjął, że nie mógł on być uwzględniony na podstawie art. 73 § 2 Kpa, albowiem przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy z takim wnioskiem wystąpi strona postępowania. Natomiast skarżący w przedmiotowej sprawie nie posiada przymiotu strony w myśl przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie jest on ani inwestorem ani właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy też zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem wszczynającym postępowanie znak: [...] – ani nie jest pełnomocnikiem inwestorów. Ponadto zdaniem Wojewody zauważyć należy, że w niniejszej sprawie zastosowania nie znajduje także przepis art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93). Interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czyli z sytuacją gdzie wnioskodawca jest zainteresowany konkretnymi dokumentami z uwagi na zaistniały między nim, a inwestorami spór cywilno-prawny. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewody skarżący wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem Prezydenta oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzucił, że postanowienie Wojewody zostało wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem: - art. 80 Kpa w związku z art. 77 § 1 i § 4 Kpa, - art. 7 Kpa przez niedopuszczalne powiązanie w orzekaniu o wydanie kserokopii dokumentów o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, z przedmiotem sprawy głównej o udzielenie pozwolenia na budowę, w której z upoważnienia strony działał pełnomocnik, a w efekcie błędną ocenę ważnego interesu skarżącego, - art. 73 § 1 w zw. z art. 28 Kpa, polegającym na jego błędnej wykładni, - rażącym naruszeniem art. 28 Kpa przez wadliwe powiązanie wniosku skarżącego o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy dotyczących wykonywania obowiązku pełnomocnika, z posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że wszczęte jego wnioskiem z dnia 21 lutego 2021 r. postępowanie w przedmiocie wykonania i doręczenia mu kserokopii wymienionych w tym wniosku dokumentów nie stanowi postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w której to sprawie wnioskowane dokumenty zalegają, lecz postępowanie incydentalne, które nie stanowi części postępowania administracyjnego. Do jego żądania nie ma zatem zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z treścią art. 28 Kpa źródłem interesu prawnego mogą być także przepisy prawa cywilnego, z którą to sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do jego osoby. Skarżący powołał się też szeroko na orzecznictwo dotyczące uprawnień strony do wglądu w akta postępowania i możliwości uzyskania z tych akt kopii pism, które w aktach tych się znajdują. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019. 2325 t.j., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew sformułowanym w niej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 73 § 2 Kpa prawo żądania m.in. wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje tylko stronie. W sytuacji gdy żądanie w tej kwestii dotyczy uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę ocena przymiotu strony w rozumieniu art. 43 ust. 2 Kpa musi być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020. 1333 t.j. zwanej dalej prawem budowlanym). Brak jest bowiem podstaw prawnych do przyjęcia (których skarżący też nie wskazuje), że skoro postępowanie w przedmiocie uzyskania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy jest postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania głównego (tj. w zakresie stanu faktycznego niniejszej sprawy do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę), to rządzi się ono odrębnymi regułami gdy chodzi o definicje stron postępowania. W konsekwencji prawidłowo przyjęły organy orzekające, że przez stronę w rozumieniu art. 73 ust. 2 Kpa należało rozumieć stronę postępowania w sprawie (przedmiocie) pozwolenia na budowę. W tym zaś względzie nie może ulegać wątpliwości (czego też skarżący nie kwestionuje), że nie należy on do podmiotów o jakich mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W związku z wypowiedzeniem mu pełnomocnictwa przez Inwestorów nie mógł też w zakresie przymiotu strony powołać się na ich status. W konsekwencji prawidłowo uznały organy obu instancji, że wobec braku przymiotu strony nie może on korzystać z uprawnień wynikających z treści art. 72 ust. 2 Kpa, co zgodnie z treścią art. 74 § 2 Kpa skutkowało orzeczeniem o odmowie uwzględnienia jego wniosku z dnia 22 lutego 2021 r. Wniosek ten nie mógłby być też uwzględniony również gdyby w sprawie miał zastosowanie art. 28 Kpa, a to w sytuacji, gdy nie można przyjąć aby postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego albo aby żądał on wykonania i doręczenia mu wnioskowanych dokumentów ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym względzie skarżący jedynie ogólnie powołuje się na fakt autorstwa projektu budowlanego objętego postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę oraz fakt reprezentowania na pewnym etapie postępowania Inwestorów jako ich pełnomocnik (do czasu cofnięcia mu pełnomocnictwa). Nie wskazał nawet, że dokumenty te są mu ewentualnie niezbędne dla skorzystania z nich w jego konkretnym interesie, w konkretnej sprawie cywilnej, a to w sytuacji gdy ogólnie powołuje się na swój interes prawny wynikający z przepisów prawa cywilnego. Nie podniósł też nawet aby w ewentualnej sprawie cywilnej nie istniała możliwość skorzystania z tych dokumentów na innej drodze prawnej. Wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie nie znajdowało zastosowanie szeroko powoływane przez skarżącego orzecznictwo odnoszące się do treści art. 73 § 2 Kpa, a to gdy odnosiło się ono do sytuacji gdy wnioskodawcami były podmioty mające przymiot strony w rozumieniu tego przepisu, co jak wskazano wyżej, nie miało miejsca w odniesieniu do skarżącego w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.