II SA/Gl 937/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P.B., R.B. i S.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem postępowania, które zakończyło się kontrolowaną decyzją jest sprawa odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. Budynek ten został zbudowany w latach 1973-1978 na podstawie ostatecznej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r. nr [...] oraz został zgłoszony do użytkowania dnia 5 lipca 1978 r., co potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych. Postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zostało wszczęte z inicjatywy właściciela sąsiedniej nieruchomości, F. Z. Pierwotnie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w stosunku do obiektu budowlanego wzniesionego pod rządem Prawa budowlanego z 1961 r. prowadzenie postępowania "naprawczego" jest niemożliwe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...]r. nr [...]umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak [...]. Jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję WINB z dnia [...] r. oraz stwierdził nieważność decyzji PINB w S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przy wznoszeniu spornego budynku doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Otóż budynek położony jest w odległości 4,87 m od granicy południowej i ma wymiary 9,03x 8,98 m tymczasem z mapy sytuacyjnej wynika, ze miał zostać zlokalizowany w odległości 5,30 od granicy południowej nieruchomości i posiadać wymiary 8,40x8,34 m. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opierając się na stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, iż budynek przy ul. [...] w S. został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na jego właściciela S. B. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 30 czerwca 2014 r. O decyzji odwołali się S. B. i R. B. zarzucając organowi I instancji: - naruszenie art. 103 prawa budowlanego poprzez uznanie, iż przepisy nowej ustawy znajdują zastosowanie do budowy zakończonej w 1978 r., - naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wszczęcie i kontynuowanie postępowania w sytuacji, gdy F. Z. nie był stroną tego postępowania, - naruszenie zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie art. 36a ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w stosunku do budynku już dawno oddanego do użytku, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, ze budynek został wykonany z istotnymi odstępstwami, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że budynek powinien być odsunięty o 5,30 m od granicy południowej działki, gdy z mapy sporządzonej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę wynika, że odległość powinna być minimum 3 metry, - nieuzasadnione wszczęcie procedury "naprawczej". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]. nr [...] uchylił skarżoną decyzję tylko w zakresie daty obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i ustalił ją na dzień 1 września 2014 r. W pozostałym zakresie utrzymał akt w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż zarówno przyjęta przez PINB podstawa prawna, jak i dokonane ustalenia w sprawie były prawidłowe. Odniósł się również do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. uznając, iż zawarte w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia tezy są wiążące dla organów niżej instancji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu wnieśli S. B., R. B. i P. B. domagają się uchylenia decyzji obu instancji, umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu wskazali przede wszystkim argumentacje podniesioną już wcześniej w odwołaniu, która dotyczyła - naruszenia art. 103 prawa budowlanego poprzez uznanie, iż przepisy nowej ustawy znajdują zastosowanie do budowy zakończonej w 1978 r., - naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wszczęcie i kontynuowanie postępowania w sytuacji, gdy F. Z. nie był stroną tego postępowania, - naruszenia zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie art. 36a ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w stosunku do budynku już dawno oddanego do użytku, - błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, ze budynek został wykonany z istotnymi odstępstwami, - błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że budynek powinien być odsunięty o 5,30 m od granicy południowej działki, gdy z mapy sporządzonej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę wynika, że odległość powinna być minimum 3 metry, - nieuzasadnionego, zdaniem skarżących wszczęcie procedury "naprawczej". Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Skarżący pismem z dnia 29 lipca 2014 r. wnieśli o wyłączenie z postępowania U. i F. Z., ze względu na to, iż nie są oni stronami postępowania w sprawie. Pismami z dnia 18 listopada 2014 r. S. B. wniósł o powołanie biegłego sądowego w zakresie budownictwa na okoliczność – iż odstępstwa są nieistotne. Jednocześnie wniósł o włączenie do akt sprawy dokumentacji budowlanej z lat 1973-1978. Pismami z dnia 11 grudnia 2014 r. przedłożył zaś wyjaśnienie dotyczące kubatury budynku, wniósł ponownie o wyłączenie z postępowania U. i F. Z. i zawnioskował o dołączenie do akt sprawy przedłożonej opinii technicznej z czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia jest postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, budynku położonego w S. przy ul. [...]. W świetle art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej również jako "p.b") "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Brak takiej decyzji skutkować może zastosowaniem tzw. procedury naprawczej", o której mowa w art. 50 i 51 ustawy. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W rozstrzyganej sprawie organy administracji wskazały dwie okoliczności wskazujące na możliwość zaistnienia przesłanek wszczęcia postępowania "naprawczego". Pierwsza z nich to usytuowanie budynku w odległości 4,87 m zamiast 5,30 m, co ma wynikać ze szkicu sytuacyjnego. Skład orzekający zapoznał się ze wspomnianym szkicem. Otóż znajdują się na nim adnotacje określające dopuszczalne odległości od granic nieruchomości i w przypadku granicy południowej zapisano tam "min. 3 m". Organ nie odniósł się do tej okoliczności, przyjmując w oparciu o szkic, iż odległość ta powinna wynosić przynajmniej 5,30 m. Należy zatem przyjąć, iż ustalenia organu administracji w tym zakresie są błędne a zarzut skargi uzasadniony. Druga okolicznością wskazującą na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego są w ocenie organu różnice w wymiarach budynku wynoszące odpowiednio 63 i 54 cm, przy czym za podstawę przyjęto tu wymiary wykazane w mapie sytuacyjnej. Jednakże z projektu budowlanego wynika (czego organ nie wziął pod uwagę), iż wymiary budynku winny wynosić 8,50x8,64 m. Zatem odstępstwa wynoszą odpowiednio 53 cm i 30 cm. Ich uzasadnieniem są wpisy w dzienniku budowy, i wynikają z zastosowania, za zgodą inspektora nadzoru, innego materiału wykorzystanego do budowy piwnic. W ocenie składu orzekającego w sprawie organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazały, iż istniejące odstępstwa mają charakter "istotnych". Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd (akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego parametrów budynku, o których mowa w art. 36a p.b. nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Inaczej mówiąc podkreśla się, iż to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu, pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości, przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej), prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji biorąc pod uwagę, że zmiana niektórych parametrów np. poszerzenie lub zmniejszenie obiektu o kilka, kilkanaście centymetrów może być spowodowana czy to wykorzystaniem innego materiału budowlanego, czy też niewielkimi błędami pomiarów. Warto w tym zakresie odwołać się również do orzecznictwa sądów administracyjnych. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. II SA/Gl 1883/13 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 p.b., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy". Identyczną tezę przedstawił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. (sygn. II SA/Kr 1112/13). W związku z powyższym część podniesionych przez skarżących zarzutów należy uznać za trafne. Odnoście naruszenia art. 28 K.p.a. należy stwierdzić, iż postępowanie nie toczyło się na wniosek F. i U. Z. Zatem nawet, jeśli nie są oni uznawani za strony, to organ nadzoru budowlanego był zobowiązany przeprowadzić procedurę do końca. W ocenie składu orzekającego nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy prawo budowlane oraz zasady lex retro non agit. Organy nadzoru budowlanego muszą mieć bowiem prawo podejmowania działań przewidzianych prawem również w odniesieniu do obiektów wzniesionych i użytkowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z powyższy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie wyjaśni wszystkie rozbieżności dotyczące rozmiaru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku położonego w S. przy ul. [...]. Dopiero wówczas, uwzględniając poczynione wcześniej rozważania Sądu w tym zakresie, dokona oceny, czy te odstępstwa (jeśli takie zostaną wykazane) mają charakter ‘istotnych".