II SA/Gl 937/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021r. sprawy ze skargi C. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał C. G. (dalej: skarżący) rozbiórkę budynku letniskowego usytuowanego na działce nr 1 w S.. W wyniku wniesionego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 511/18. Ze względu na niezrealizowanie nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki, co zostało stwierdzone w protokole kontroli z [...] r., organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. wystosował do skarżącego upomnienie, pouczając o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku braku wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego wystawił tytuł wykonawczy nr [...], zobowiązując skarżącego do wykonania obowiązku nałożonego wymienioną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] r., w którym jako środki egzekucyjne wskazano grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Tytuł ten został przez skarżącego odebrany osobiście w dniu 8 czerwca 2018 r. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego uznał zarzuty za nieuzasadnione, zaś rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji, po ponownym przeprowadzeniu oględzin działki nr 1 w S., sporządził notatkę służbową, do której dołączono fotografię, z której wynika że budynek letniskowy objęty decyzją o nakazie rozbiórki nie został rozebrany. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 1438), nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 19.169,49 zł, wzywając do jej wpłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania oraz do wykonania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., polegającego na dokonaniu rozbiórki budynku letniskowego usytuowanego na działce nr 2 w S.. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny organ wskazał, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku wynika z wymienionych na wstępie decyzji, zgodnie z którymi powierzchnia budynku objętego nakazem rozbiórki o wymiarach 4,05m x 5,15m wynosi 20,85m2. Z kolei podstawowe czynniki do obliczenia wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 5 ustawy to: cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, która zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 21 lutego 2020 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2019 r. wynosiła 4.597 zł oraz powierzchnia budynku przeznaczonego do rozbiórki, czyli 20,85 m2. Po przeliczeniu 1/5 ceny 1m² i powierzchni dało to kwotę ustalonej grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia nakładającego grzywnę, powołując się na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 511/18 o wstrzymaniu wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. o nakazie wykonania rozbiórki oraz o zawieszeniu postępowania sądowego. Skarżący dodatkowo podniósł, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym, a nie letniskowym oraz zakwestionował wysokość grzywny. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślił cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. Dalej wyjaśnił cele środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia oraz zasady określania jej wysokości, podnosząc, że grzywna nie ma charakteru zaspokajającego, lecz wyłącznie przymuszający. Stwierdził, że w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jednocześnie organ podkreślił, że na podstawie art. 125 ust. 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna albo jej część, podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, po zrealizowaniu obowiązku, zgodnie z art. 126 ustawy w uzasadnionych wypadkach organ egzekucyjny może, na wniosek zobowiązanego, zwrócić uiszczoną lub ściągniętą grzywnę w wysokości 75 % lub całości. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował procedurę poprzedzającą nałożenie grzywny oraz właściwie wyliczył jej wysokość. Jednocześnie podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia jest uważana za środek mniej dolegliwy dla zobowiązanego. Organ stwierdził, że możliwość zastosowania w pierwszej kolejności wykonania zastępczego pojawia się w sytuacji, gdy wykonanie grzywny w celu przymuszenia z oczywistych względów nie prowadzi do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż nie występują żadne oczywiste względy wskazujące na to, że grzywna w celu przymuszenia nie doprowadzi do wykonania obowiązku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. Ponownie powołał się na postanowienia tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gl 511/18 oraz wskazał, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem letniskowym, a budynkiem gospodarczym o drewnianej konstrukcji niewyposażonym w media. W ocenie skarżącego wysokość nałożonej grzywny przekracza wartość odtworzeniową obiektu. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Normujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 ustawy, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie upomnienie doręczono skarżącemu w dniu 21 marca 2018 r. (potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). W związku z brakiem wykonania obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przystąpił do egzekucji na podstawie wystawionego w dniu [...] r. przez siebie tytułu wykonawczego. Tytuł ten oparty został na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. - ostatecznej i prawomocnej. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadziło do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy. Trzeba także dodać, iż przewidziany w art. 119 cytowanej powyżej ustawy środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, w tym przypadku wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonej wymienioną powyżej decyzją. Zgodnie z art. 7 § 2 wskazanej ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku powinno polegać na rozbiórce budynku letniskowego na działce nr 1 w S.. Nie podlega sporowi, że wymieniony obowiązek nie został wykonany przez zobowiązanego, a zatem zasadnie organ egzekucyjny zastosował wskazany powyżej środek egzekucyjny. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie mogły być one uznane za uzasadnione. Podkreślić trzeba, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko ostatecznej i niewykonanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Postępowanie to nie może służyć badaniu zasadności wydania egzekwowanej decyzji. Zresztą sprawa ta została ostatecznie przesądzona wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 511/18. Zatem wszystkie argumenty, która strona podnosi, a w szczególności te, które dotyczą charakteru obiektu podlegającego rozbiórce – tj. budynku letniskowego na wskazanej działce, nie mogły być obecnie przedmiotem analizy i oceny. W decyzji organu pierwszej instancji stanowiącej postawę prawną obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. wyraźnie nakazano "...rozbiórkę budynku letniskowego....", co nie zostało zmienione pomimo wyczerpania toku administracyjnego i sądowoadministracyjnego – organ drugiej instancji oddalił odwołanie skarżącego od powyższej decyzji (decyzja z dnia [...] r.), jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny – oddalił skargę na wymienione rozstrzygnięcia (wyrok z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 511/18). Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 11 stycznia 2020 r. i dopiero wówczas organ podjął dalsze działania w kierunku wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Nie może zatem być wątpliwości, że obowiązek dotyczy rozbiórki budynku letniskowego. Na marginesie można tylko dodać, że będący podstawą nałożonej grzywny art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mówi o "obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części". Odnosi się zatem do obowiązku rozbiórki budynku, bez sprecyzowania, o jaki budynek chodzi, tj. mieszkalny, gospodarczy, letniskowy itp. Przepis ten przewiduje w sytuacji obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iż wysokość grzywny (jednorazowej w związku z art. 121 § 4 ustawy) stanowi iloczyn, powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętej nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Tak więc grzywna ta charakteryzuje się nie tylko tym, że jest jednorazowa, ale też tym, iż ma ustaloną w sposób sztywny wysokość, w przeciwieństwie do grzywien przymuszających do wykonania innych obowiązków. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że przewidziany do rozbiórki budynek letniskowy nie został rozebrany, i ten fakt obligował go do prowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanego do wykonania orzeczonej rozbiórki. Tak więc podnoszony zarzut błędnego wyliczenia grzywny nie może być uznany za zasadny. Dla dopuszczalności grzywny w celu przymuszenie nie ma znaczenia czy obowiązek rozbiórki dotyczy budynku mieszkalnego, letniskowego czy też innego budynku. W każdym przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki budynku wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Tym samym nie ma znaczenia, czy przedmiotowa sprawa dotyczy budynku letniskowego (co wynika z wydanych w sprawie rozstrzygnięć) czy też gospodarczego, jak twierdzi skarżący. Nie mogło też wpłynąć na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia podnoszone przez skarżącego postępowanie sądowoadministracyjne oraz wydane w jego trakcie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz o zawieszeniu postępowanie sądowego. Podkreślenia bowiem wymaga fakt, że wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., który stał się prawomocny z dniem 11 stycznia 2020 r. sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta. Dopiero wówczas organ egzekucyjny ponownie przeprowadził oględziny – adnotacja służbowa z dnia [...] r. i wobec potwierdzenia braku wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki wydał kwestowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Końcowo podkreślić należy, że zastosowany środek, co już podkreślono, ma charakter przymuszający, czyli przewidziana grzywna stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu". Tak więc także zarzut, że wysokość wymierzonej grzywny znacznie przekracza wartość odtworzeniową całego obiektu, nie mógł być uwzględniony i wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.