II SA/Gl 938/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem dnia 10 maja 2018 r. Z.P. wniosła do Wójta Gminy W. pismo w sprawie drogi gminnej na M., wzywając organ do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego terenów zajętych pod budowę drogi gminnej oraz wyliczenia i ustalenia należnego odszkodowania. Wskazała, że w latach [...] podjęto uchwałę o budowie drogi na M., wywłaszczając wielu właścicieli. Gmina, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przejęła te tereny, natomiast pozostały do załatwienia kwestie zapłaty za wywłaszczony i przejęty przez Gminę teren. Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. złożyła ponaglenie, domagając się zakończenia sprawy. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy W. w odpowiedzi na powyższe pisma wyjaśnił wnioskującej, że postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę W. nieruchomości wnioskującej - działki nr 1, prowadzi Wojewoda Śląski. Wyjaśnił, że o tym fakcie poinformowana została pismem z dnia [...]r. Wyjaśnił jednocześnie, że w sprawie wnioskowanego odszkodowania rozstrzyga Starosta [...] a po stronie Wójta Gminy W. brak jest kompetencji co do ustalenia odszkodowania. Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. strona wystąpiła z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej. Wobec niejasnej treści tego pisma Kolegium. w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwało stronę o jego uzupełnienie poprzez wskazanie czy stanowi odwołanie i od jakiej decyzji. Jeśli stanowi inne żądanie, to zobowiązało do jego sprecyzowania. Pismami z dnia 20 i 22 sierpnia 2018 r. strona uzupełniła złożony wniosek, wskazując, że złożone pismo należy traktować jako odwołanie od pisma Wójta Gminy W. z dnia [...] r. , Rozpatrując przedmiotową sprawę, postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uznało, po analizie i ocenie złożonych i wydanych w sprawie pism, że odpowiedź Wójta Gminy W. z dnia [...] r., którą strona zaskarżyła, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też nie przysługuje od niej prawo wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji. Wydane przez Wójta Gminy W. pismo jest informacją dla strony, kto prowadzi sprawę i gdzie należy kierować wszelką korespondencję dot. wywłaszczenia terenów pod drogę gminną na M. - ulicę [...]. Wobec tego, że zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie przysługuje stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a w tym przypadku Wójt nie wydał żadnej decyzji, należało orzec jak w sentencji. Zdaniem organu przesłana przez Wójta odpowiedź jest czynnością materialno- techniczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyła wnioskująca Z.P.. Zarzuciła postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie złożonych wniosków, co spowodowało, że nie zebrano materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalono wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego gwarantujących obywatelom prawidłowe postępowanie w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji - Wójta Gminy W. z uwagi na niezastosowanie właściwych przepisów w sprawie. W uzasadnieniu wskazując na pismo z dnia 10 maja 2018 r. początkujące niniejsze postępowanie stwierdziła, że sprawa toczy się już od ponad 30 lat. Wyjaśniła, że pomimo upływu terminów wskazanych w art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego nie doczekała się reakcji, stąd złożyła ponaglenie w dniu 25 czerwca 2018 r. Wójt Gminy, pismem z dnia [...] r., nie ustosunkował się do sprawy merytorycznie. Mimo prób nie doszło do spotkania i załatwienia sprawy. Powtórzyła argumentację, iż sprawa nie została załatwiona, tylko organy przerzucają się dokumentami. Podniosła, że dla zaliczenia drogi do dróg publicznych droga musi stanowić własność gminy. W tym przypadku droga została zaliczona do dróg gminnych bez uregulowania stanu prawnego nieruchomości drogowej. Podkreśliła, iż w takim przypadku przepisy stanowią, iż jest to podstawa do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Wobec powyższego, w jej ocenie, skarga jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, iż pismo z dnia [...] r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Postawione w skardze zarzuty należy uznać za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2019 r. skarga została skierowana do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 cytowanej powyżej ustawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego i sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą od pisma Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne stanowi konsekwencję stanowiska organu odwoławczego, że wymienione wyżej pismo nie jest decyzją administracyjną. Jest bowiem bezsporne i wynika to z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że odwołanie przysługuje od decyzji. Stąd też w sytuacji, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie wymienionego już powyżej art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 Kodeksu ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 Kodeksu, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie Kodeksu i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 Kodeksu. Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym. W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP; 1982, z.9, p.169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Pismo Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną. Pismo to nie posiada władczej formy rozstrzygnięcia, podania podstawy prawnej czy pouczenia o możliwości odwołania. Poza wszystkim nie rozstrzyga ono sprawy administracyjnej tak istotnej dla skarżącej, co zresztą sama skarżąca przyznaje w skardze. W ocenie Sądu jest to inny przejaw działalności administracji, a mianowicie jest to czynność materialno- techniczna polegająca na poinformowaniu skarżącej o tym jak prowadzona jest sprawa, na jakim jest etapie rozstrzygania i kto jest właściwy do jej załatwienia w kwestii istotnego dla skarżącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia władczego, co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności musi wydać Wojewoda Śląski w zakresie potwierdzenia zajęcia z mocy prawa (na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację) nieruchomości skarżącej pod drogę, a następnie kwestia należnego odszkodowania winna być ustalona decyzją Starosty [...]. Konkludując należy stwierdzić, że pismo z dnia [...] r. nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie przysługiwało od niego odwołanie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.