II SA/Gl 939/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z zm.) nakazał M. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanych budynków gospodarczych zlokalizowanych w granicy posesji w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że M. M. bez pozwolenia na budowę zrealizował w roku [...] budynek gospodarczy z pustaków oraz drewniany budynek gospodarczy (szopę). Obiekty te są usytuowane w granicy posesji od strony drogi. Ponieważ w trakcie postępowania ustalono, że teren na którym znajdują się przedmiotowe obiekty nie został wyłączony z zabudowy ani nie jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, nakazano M. M., postanowieniem z dnia [...] roku wykonanie i przedłożenie oceny stanu technicznego obiektów w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] roku. Wobec nie wykonania powyższego nakazu przez M. M. ocenę stanu technicznego przedmiotowych obiektów, na zlecenie organu, dokonała firma [...]. Wynika z niej, iż nie istnieje możliwość wyremontowania i dostosowania do obowiązujących warunków technicznych budynków gospodarczych. Budynki te powinny być rozebrane. Kierując się powyższą opinię nakazano rozbiórkę budynków gospodarczych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. i S. M. (tak określono w części nagłówkowej), z tym że zostało ono podpisane wyłącznie przez S. M. W odwołaniu podkreślono, iż M. i S. M. są jedynie bezumownymi użytkownikami przedmiotowej nieruchomości ale nie posiadają do niej tytułu własności. Właściciele nieruchomości nie brali w postępowaniu udziału. Zdaniem autorów odwołania decyzja jest także wadliwa z tego powodu, iż nie określa numeru działki co uczyni niemożliwym jej wyegzekwowania. Podniesiono także brak informacji o powołaniu biegłego w celu oceny stanu technicznego obiektu oraz naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] roku – po rozpoznaniu odwołania S. i M. M. – utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Organ ten w uzasadnieniu dał wyraz podzieleniu ustaleń faktycznych i prawnych organu I instancji z tym, że uzasadnienie to świadczy o tym, że decyzja dotyczy jedynie budynku gospodarczego wybudowanego z pustaków, bez zaprawy murarskiej, przykrytego płytami eternitowymi. W podstawie prawnej powyższej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli S. i M. M. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn podanych w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący byli inwestorami i sprawcami samowoli budowlanej, a decyzja została do nich skierowana jako do inwestorów. Ponieważ obiekt nie nadaje się do użytkowania niezbędnym było orzeczenie jego rozbiórki. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. M. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm., dalej zwanej p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie z powodów zasadniczo w niej podniesionych ale z uwagi na obowiązek Sądu – wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. – kontroli decyzji z urzędu pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Decyzja jest zgodna z prawem tylko wtedy gdy odpowiada zarówno prawu procesowemu, jak i materialnemu. W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i poczynienia ustaleń faktycznych (art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa), określenia stron postępowania (art. 28, 34 § 1 kpa) w stopniu wykluczającym uznanie jej za zgodną z prawem procesowym. W sprawie bezspornym jest jedynie, że w latach [...]-[...] na nieruchomości położonej przy ul. [...] zostały samowolnie wykonane m. innymi budynek gospodarczy z pustaków i budynek gospodarczy określony jako szopa w decyzji organu I instancji. Organ ten w decyzji z dnia [...] roku orzekał o "rozbiórce samowolnie wybudowanych budynków gospodarczych (liczba mnoga) zlokalizowanych w granicy posesji przy ul. [...]". Orzeczenie rozbiórki tych obiektów na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku uzasadniono niemożliwością wyremontowania i dostosowania do obowiązujących warunków technicznych tych budynków. Określenie budynków objętych nakazem rozbiórki w decyzji organu I instancji jest nieprecyzyjne: "budynek gospodarczy (szopa drewniana) i budynek gospodarczy z pustaków" i nie pozostają w związku z ustaleniami oględzin z dnia [...] roku. Wydaje się bowiem, że w trakcie tych oględzin budynki objęte decyzją organu I instancji zostały określone jako "budynek gospodarczy (szopa) służący do przechowywania opału i szopa wykonana z pustaków bez zaprawy". Już tak nieprecyzyjne i niekonsekwetne określenie budynków objętych nakazem rozbiórki, przy braku szkicu (rysunku) z oględzin czyni decyzję organu I instancji wadliwą i uniemożliwiającą jej wykonanie w trybie egzekucji administracyjnej. Mimo to organ odwoławczy utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Jednakże powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa w istocie organ odwoławczy naruszył ten przepis zgodnie z nim bowiem organ odwoławczy jest zobowiązany do orzekania w zakresie objętym orzeczeniem organu I instancji. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy orzekł jedynie o budynku gospodarczym (liczba pojedyncza), określając go jako wybudowany niezgodnie ze sztuką budowlaną – brak zaprawy między pustakami, krycie jedynie płytami eternitowymi. Organ nie dostrzegł, że orzekając jedynie co do budynku gospodarczego z pustaków nie orzeka w zakresie decyzji organu I instancji, która swoim rozstrzygnięciem objęła również budynek gospodarczy (szopę drewnianą). Orzeczenie organu odwoławczego narusza więc przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Nadto należy wskazać na nieprawidłowe oznaczenie stron w postępowaniu, które przyniosło skutki w postaci rozpoznania odwołania podpisanego wyłącznie przez S. M. jako odwołania S. i M. M. Otóż decyzja I instancji została skierowana wyłącznie do M. M., a jego żona S. M. nie została objęta nawet listą uczestników co pozostaje w sprzeczności z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku ([...]) uznającego S. i M. M. za inwestorów samowolnie wykonanych robót. Z kolei odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone wyłącznie przez S. M. (podpis przed odwołaniem), a decyzja odwoławcza – jak stwierdził organ II instancji wydana w następstwie rozpoznania odwołania S. i M. M. – dotyczy nałożenia obowiązku wyłącznie na M. M. O ile należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż stosownie do art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku także inwestor obiektu budowlanego obowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki, to należy wyraźnie wskazać, że decyzja w niniejszej sprawie nakłada obowiązek rozbiórki na jednego z inwestorów – M. M., a nadto, że doszło w postępowaniu administracyjnym do rozpoznania nie tylko prawidłowo złożonego odwołania S. M., ale także M. M., który odwołania nie złożył. Zaskarżona decyzja merytorycznie została oparta na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że wybudowany obiekt (obiekty) stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych warunków dla otoczenia. Powyższych przesłanek nie wykazuje ani decyzja organu I instancji, ani II instancji. Nie jest bowiem równorzędna z tymi przesłankami "niemożność doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem, w szczególności wyremontowania i doprowadzenia do obowiązujących warunków technicznych". Oznacza to, że decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu należy wskazać że likwidacja samowoli na podstawie przepisów ustawy z 1974 roku (a więc popełnionej przed 1 stycznia 1995 r.) i zakończonej) następuje na podstawie przepisów art. 37, 40, 42 Prawa budowlanego z 1974 roku. Organy administracyjne po stwierdzeniu braków przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 i 2, zobowiązują inwestora, właściciela, zarządcę do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku). Od wykonania powyższych zobowiązań, wśród których nie mieści się złożenie tytułu własności nieruchomości, zależy udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co następuje w trybie decyzji wydawanej w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w postępowaniu ponownym organy winny przede wszystkim określić jednoznacznie obiekty objęte postępowaniem oraz strony tego postępowania, a następnie przeprowadzić postępowanie przewidziane art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Fakt ustalenia inwestorów, nie będących właścicielami terenu na którym znajdują się samowolnie wzniesione obiekty objęte postępowaniem nie zwalnia organów orzekających z obowiązku ustalenia, właściciela tego terenu. Właściciel nieruchomości w każdej sprawie, która dotyczy tej nieruchomości – zdaniem składu orzekającego – posiada przymiot strony. W sytuacji nieobecności właściciela, wykazanej w sposób przewidziany prawem, organ prowadzący postępowanie winien skorzystać z art. 34 kpa. Wydając ponownie decyzję w sprawie organ powinien także mieć na uwadze takie określenie obiektów, których dotyczy decyzja, które umożliwi jej wykonanie w trybie przymusowym. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.