II SA/Gl 94/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. S. - P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 złotych (słownie: pięćset złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – dalej p.b.) po rozpatrzeniu wniosku H. S.-P. w sprawie legalności wymiany pokrycia dachu w budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] w Z. przy ul. [...] nr [...], inwestor T. O., umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podano m. in., że organ w dniu 14 października 2015 r. przeprowadził kontrolę budynku jw. Stwierdzono, że wykonano tam wymianę pokrycia dachowego z płyt eternitowych na dachówkę cementową w kolorze czerwonym. Wody opadowe z połaci wschodniej dachu odprowadzono za pomocą rynny i rury spustowej do kanalizacji deszczowej. Rura spustowa zamontowana na elewacji wschodniej budynku odprowadza wody opadowe zarówno z budynku nr [...] (T. O.) jak i z budynku nr [...] (H. S.-P.). Obecnie od strony ulicy wykonano dwa odrębne kosze rynnowe dla każdego budynku i za pomocą trójników podłączono je do wspólnej rury spustowej odprowadzającej wody opadowe do kanalizacji deszczowej. Wykonanie odrębnych koszy rynnowych dla każdego budynku pozwala obecnie odprowadzić większą ilość wody opadowej z rynien budynków i nie wymaga wykonania dodatkowych robót budowlanych. Oględziny połaci dachowej budynku od strony ulicy wykazały ponadto, że okap budynku nr [...] jest krótszy o około 7 cm od okapu budynku nr [...]. Różnica 7 cm w długość okapów dachów budynków nie wpływa niekorzystnie na budynek sąsiedni, gdyż obecnie wody opadowe z połaci dachowych budynków odprowadzane są za pomocą odrębnych rynien dla każdego budynku i do odrębnych koszy rynnowych podłączonych trójnikami do rury spustowej podłączonej do kanalizacji deszczowej. T. O. jako podstawę realizacji wykonanych robót remontowych okazał w trakcie kontroli zgłoszenie wymiany pokrycia dachu budynku nr [...] przy ul. [...] w Z. do Starosty [...] z dnia [...] r. wraz z pismem Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...], przyjmującym zgłoszenie jw. bez wniesienia sprzeciwu. T. O. przed przystąpieniem do wymiany pokrycia dachowego dopełnił zatem obowiązku wcześniejszego zgłoszenia robót budowlanych do odpowiedniego organu i roboty budowlane zrealizował zgodnie ze zgłoszeniem w sposób niewymagający wykonania dodatkowych czynności. Brak jest zatem podstaw do dalszej ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. S.– P. Podała m. in., że jej prośba dotyczyła terenu prac, a nie formalności. W swych pismach nie zawierała zastrzeżeń co do legalności w zakresie prawidłowego zgłoszenia, tylko co do prawidłowości prac prowadzonych na terenie jej działki. Pokrycie dachowe budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w części znajduje się na działce nr [...], która jest jej własnością. Potwierdzeniem jest zapis o zachodzeniu pokrycia dachowego na jej dach ujęty w protokole kontroli PINB z dnia 14 października 2015 r. W sądzie obecnie toczy się sprawa o ustalenie przebiegu granicy i nadzór wie o tym od dawna. Od kilku lat toczą się w nadzorze budowlanym sprawy sporne o odbudowanie przez nią zniszczonej klatki schodowej w jej budynku, na które to prace T. O. wniósł skargę i nadzór wstrzymał prace z powodu nieuregulowanej kwestii przebiegu granicy. Obecnie, od 10 września 2013 r., toczy się sprawa o ustalenie granic przed Sądem Rejonowym w Z.. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na stronę techniczną oraz bezpieczeństwo pożarowe tak wykonanych prac. Brak jest bowiem zabezpieczenia przeciwpożarowego. Pomiędzy dwoma budynkami mieszkalnymi przylegającymi ścianami do siebie należy na poziomie dachu wykonać ogniomur. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowym terminie przez H. S.- P. odwołania z dnia 15 listopada 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że zebrany materiał dowodowy wskazuje na to, iż roboty zostały wykonane w oparciu o dokonane zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, a zatem legalnie. Zmiany w stosunku do stanu pierwotnego nie doprowadziły do zmiany kształtu dachu czy okapu, a jedynie niewiele został skrócony okap oraz wykonano dwa odrębne kosze rynnowe w zamian za jeden wspólny, co w efekcie wpływa korzystnie na odprowadzanie wód opadowych z obiektu. Wykonane roboty nie wzbudziły zastrzeżeń odnośnie prawidłowości ich wykonania ze strony powiatowego organu nadzoru budowlanego, który jako organ wyspecjalizowany jest w stanie dokonać takiej oceny. Natomiast w kwestii toczącego się przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego organ zauważa, że w niniejszej sprawie, mając na względzie bezprzedmiotowość postępowania, pozostaje to bez znaczenia, bowiem brak jest podstaw do władczego działania organów nadzoru budowlanego. Organ orzeka biorąc pod uwagę stan prawny aktualny w dniu wydawania decyzji w sprawie, a ewentualne spory w zakresie naruszenia prawa własności winny być rozstrzygane przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. S.– P. Powtórzyła, że prace wykonane zostały na jej działce. Pokrycie dachowe budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w części znajduje się na działce nr [...], która jest jej własnością. Powtórzyła również dalsze swe argumenty z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Organ odwoławczy przy tym winien uwzględnić reguły związane z zasadą dwuinstancyjności, w należyty sposób oceniając zgromadzony materiał dowodowy i odnosząc się do zarzutów odwołania (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skarżąca w odwołaniu zwracała uwagę na stronę techniczną wykonanej inwestycji, będącej przedmiotem oceny. Stwierdzała m. in. brak należytego zabezpieczenia przeciwpożarowego. Odwołująca się żądała zatem weryfikacji sprawy pod kątem przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. art. 51 ust. 7 p.b., w których to przepisach mowa jest o takim (z)realizowaniu robót budowlanych, które mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Żądała zatem analizy pod kątem wynikającym m. in. z §207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) oraz przepisów dalszych. Przy tym, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., II OSK 327/09, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy. Dzieje się tak dlatego, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. NSA w przywołanym orzeczeniu zwraca również uwagę, że uwzględnienie §2 ust. 2 przy zastosowaniu §207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w §2 ust. 2 rozporządzenia. Analiz pod kątem wskazanego zarzutu odwołania organ odwoławczy nie podjął, ograniczając się do lakonicznej oceny argumentacji odwołującej się. Uzasadnienie rozstrzygnięcia składa się przede wszystkim z opisu historycznego sprawy, przytoczenia przepisów i orzeczeń zapadłych w innych sprawach. Część, w której organ ustosunkowuje się do konkretnych zarzutów odwołania, jest bardzo pobieżna. Zgodzić się jednak można z organem, że spór graniczny nie mógł tu mieć znaczenia przesądzającego, jako że organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty orzekania. Spory graniczne rozstrzygane są przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy zatem podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak uczynił to w sposób wadliwy i wybiórczy. Wszystkie te uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odniesienie się do dalszej argumentacji skargi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego i kwestii materialnoprawnych byłoby przedwczesne, jako że organ odwoławczy nie wywiązał się w sposób należyty z obowiązku oceny wszystkich zarzutów odwołania. Nie jest zatem przesądzone, jaki kształt będzie miało rozstrzygnięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności odnosząc się do wszystkich zarzutów odwołania i należycie uzasadniając swą decyzję oraz zapewniając, by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, jako że nie może czynić ustaleń za organ. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.