II SA/Gl 94/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 1, 3 i 4, art. 83d ust. 1 i 2, art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm. – dalej u.o.p.), po rozpatrzeniu wniosku B.O. - pełnomocnika Gminy K. dotyczącego wydania zezwolenia na usunięcie drzew, orzekł: 1) Zezwolił Gminie K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. na usunięcie z działek geodezyjnych o numerach: [...] położonej przy ul. [...] położonej przy ul. [...] położonej przy ul. [...] położonej przy ul. [...] położonej przy ul. [...] położonej przy ul. [...] położonej przy ul. [...] położonej przy ulicy [...] położonej przy ul. [...] w K.; [...] sztuk drzew - jak w załączniku numer 1 do decyzji; 2) Wyznaczył termin usunięcia drzew do [...] r. Usunięcie drzew winno nastąpić w miarę możliwości poza okresem lęgowym ptaków (okres lęgowy ptaków – od 1 marca do 15 października); 3) Za usunięcie drzew jak w pkt. 1 decyzji nie naliczył opłaty; 4) Zezwolenie na usunięcie drzew jak w pkt. 1 decyzji uzależnił od wykonania nasadzeń zastępczych na terenie działek geodezyjnych o numerach: [...] położonych w K.- [...] sztuk drzew z gatunków śliwa wiśniowa, jarząb szwedzki, klon pospolity, lipa drobnolistna o obwodach pni wynoszących przynajmniej 14 cm (obwód na wysokość 1m od powierzchni gruntu). Do nasadzeń należy zakupić sadzonki kilkuletnie z dobrze ukształtowaną bryłą korzeniową i prawidłowo uformowanymi pędami. Nasadzenia należy wykonać zgodnie ze sztuką ogrodniczą. Zieleń po nasadzeniu winna być właściwie zabezpieczona i systematycznie podlewana; 5) Ustalił termin wykonania nasadzeń do [...] r. O nasadzeniu drzew (wraz z załącznikiem mapowym obejmującym lokalizację nasadzeń ze wskazaniem ich gatunków) należy poinformować Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia dokonania powyższej czynności, powołując się na numer i znak decyzji; 6) Odmówił Gminie K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. wydania zezwolenia na usunięcie[...] sztuk drzew, w tym 1 sztuki drzewa z gatunku klon zwyczajny o obwodzie pnia [...] cm (działka geodezyjna numer [...] położona przy ul. [...]), [...] sztuk drzew z gatunku buk zwyczajny o obwodach pni [...] cm (działka geodezyjna numer [...], położona przy ul. [...]). W uzasadnieniu podano m. in., że drzewa wymienione w załączniku numer 1 decyzji są w miernym i złym stanie zdrowotnym. Korony drzew są wysoko podniesione, niejednokrotnie szczątkowe, z licznym posuszem, niekiedy sięgające zabudowań na sąsiednich nieruchomościach. Od ww. decyzji odwołanie złożył P.K.. W odwołaniu nie zgodził się z treścią podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał jednocześnie, iż jest właścicielem działki [...], na granicy której rośnie przedmiotowe drzewo. Na zasadzie art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 150 Kodeksu cywilnego (w skrócie k.c.) jest on – jak twierdził – osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie przedmiotowego drzewa, bowiem co najmniej połowa jego korzeni oraz gałęzi przechodzi na jego grunt. Skoro na mocy art. 150 k.c. ma prawo obciąć połowę korzeni i połowę gałęzi drzewa - jest to tożsame z wycięciem całego drzewa, bowiem wskutek obcięcia korzeni i gałęzi przechodzących na jego grunt - drzewo obaliłoby się, a tolerowanie tych korzeni i gałęzi na jego gruncie i nad nim jest zależne wyłącznie od jego dobrej woli. Skoro na mocy art. 150 k.c. przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o obcięcie korzeni i gałęzi, skutkującego obcięciem drzewa - tym bardziej służy mu prawo odwołania od decyzji w tym zakresie w celu ich zachowania. Można przyjąć domniemanie, iż połowa drzewa jest jego własnością, bo żywi się jego gruntem w 50%. Przepisy postępowania administracyjnego i związkowe (np. ustawa o ochronie przyrody) nie wyłączają przepisów regulujących własność, a więc art. 150 k.c. znajduje zastosowanie - tak samo jak art. 64 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 105 §1 k.p.a. umorzyła postepowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podano m. in., że odwołujący się nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny w zaskarżeniu decyzji. Stronami w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości są właściciele oraz posiadacze nieruchomości, na której rosną drzewa lub krzewy przewidziane do usunięcia. Pan P.K. takim tytułem prawnorzeczowym lub innym do działki nr [...] nie dysponuje. Nie sposób również wywieść interesu prawnego Pana P.K. z art. 150 k.c. czy art. 64 Konstytucji, albowiem w przedmiotowej sprawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wprost wskazuje, kto ma przymiot strony (a tym samym interes prawny) w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Skargę na powyższą decyzję złożył P.K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym wydanie jej w postępowaniu bez udziału uprawnionej strony, a to na zasadzie art. 150 k.c. w zw. z art. 7, 9, 10, 11 i 28 k.p.a. w zw. z art. 83 u.o.p. oraz "naruszenie art. 2.1.9., 4, 78, 83 c i in. przepisów ustawy o ochronie przyrody". Podał, że SKO ani słowem nie odniosło się do treści przepisów 150 k.c. i związkowych k.p.a., uwalniając się w efekcie bezzasadnie od konieczności badania kwestii związanych z ochroną środowiska. Obowiązkiem gminy jest zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni, zadrzewienia. Zaskarżona decyzja o wydaniu zezwolenia na usuniecie drzewa jest sprzeczna z przepisami, bowiem nie ma żadnego powodu dla usuwania drzewa. Organ, wydając zezwolenie na jego usunięcie, nie wziął w sposób wystarczający pod uwagę wartości przyrodniczej, w tym rozmiaru drzewa oraz funkcji, jakie pełni w ekosystemie, wartości kulturowej, walorów krajobrazowych i lokalizacji. Wskazano bowiem, iż drzewo znajduje się na działce [...] - co później skorygowano na działkę [...].Tymczasem przedmiotowe drzewo - jak i obowiązek późniejszego nasadzenia - znajduje się na działce [...] - a takich działek jak [...] czy [...] w ogóle w K. nie ma. Drzewo to ma kilkadziesiąt lat, jest zdrowe, w jego otoczeniu jest gęsta zabudowa mieszkaniowa i znaczny ruch samochodowy - bezpośrednio przy nim znajduje się parking. Funkcja dostarczania tlenu jest więc ogromna, a jego wartość estetyczna nie podlega dyskusji. Argumentacja wnioskodawcy o zaburzeniu statyki przez przeciążenie pnia głównego bardzo rozległymi i grubymi konarami bocznymi drzewa może stanowić uzasadnienie do wydania decyzji o zezwoleniu na skrócenie tych konarów w zakresie przekraczającym zwykłe czynności pielęgnacyjne - ale nie dla decyzji o usunięciu drzewa. Drzewo to nigdy nie podlegało prawidłowej pielęgnacji, za co odpowiedzialny jest wnioskodawca. Organ administracji samorządowej w zakresie ochrony środowiska powinien dbać o prawidłową konserwację zieleni i egzekwować ją od odpowiedzialnych podmiotów - tymczasem zaskarżona decyzja służy wyłącznie pomocy niedbałemu gospodarzowi zieleni miejskiej w pozbyciu się problemu powstałemu w efekcie jego wieloletnich zaniedbań. Podał, że jest właścicielem działki [...], na granicy której rośnie przedmiotowe drzewo. Na zasadzie art. 83 ust. 1 i 2 u.o.p. w związku z art. 150 k.c. jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie przedmiotowego drzewa, bowiem co najmniej połowa jego korzeni oraz gałęzi przechodzi na jego grunt. Skoro na mocy art. 150 Kodeksu cywilnego ma prawo obciąć połowę korzeni i połowę gałęzi drzewa - jest to tożsame z wycięciem całego drzewa, bowiem wskutek obcięcia korzeni i gałęzi przechodzących na jego grunt - drzewo obaliłoby się, a tolerowanie tych korzeni i gałęzi w jego gruncie i nad nim jest zależne wyłącznie od jego dobrej woli. Skoro więc na mocy art. 150 k.c. przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o obcięcie korzeni i gałęzi skutkującego wycięciem drzewa — tym bardziej służy mu odwołanie od decyzji w tym zakresie w celu ich zachowania. Można przyjąć domniemanie, iż połowa drzewa jest jego własnością, bo żywi się gruntem w 50%. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W zakresie interesu prawnego wskazać należy na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m. in. że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2008 r., zauważono, że "(...) doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy." Wskazać przy tym należy, że pełnomocnik skarżącego doprecyzował na rozprawie, że na gruncie skarżącego znajduje się tylko część korzeni i gałęzi, a nie pień drzewa. To samo wynikałoby z mapy dołączonej do akt sprawy, z zaznaczonym jego położeniem. Skarżący swój interes prawny wywodzi m. in. z treści art. 150 k.c. Zgodnie z nim "Właściciel gruntu może obciąć i zachować dla siebie korzenie przechodzące z sąsiedniego gruntu. To samo dotyczy gałęzi i owoców zwieszających się z sąsiedniego gruntu; jednakże w wypadku takim właściciel powinien uprzednio wyznaczyć sąsiadowi odpowiedni termin do ich usunięcia." Przepis ten dotyczy jednak obcinania korzeni oraz gałęzi i ich zachowania dla siebie przez właściciela gruntu sąsiedniego, a nie ich ochrony. Uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej są wymienione enumeratywnie, a ponieważ chodzi tu o osobę niebędącą właścicielem drzewa, rosnącego na nieruchomości sąsiedniej, przepis ten należy traktować jako wyjątkowy, a przez to niepoddający się wykładni rozszerzającej. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie staje się przy tym współwłaścicielem korzeni, czy tym bardziej całego drzewa, skoro drzewo rośnie poza granicami jego nieruchomości i jest częścią składową innego gruntu (por. art. 48 k.c.). Drzewo przy tym jest całością, łącznie z korzeniami, nawet jeśli przechodzą one na sąsiedni grunt i nie może powstać odrębna własność tej części, która jest na jednym gruncie i odrębna (bądź współwłasność) odnośnie drugiej części, przekraczającej granice nieruchomości. Nie jest tak, że drzewo od momentu zasadzenia na jednym gruncie było własnością właściciela tegoż gruntu (art. 48 k.c.), a potem, w miarę rozrastania się drzewa i jego korzeni na grunt sąsiedni, współwłaścicielem korzeni (lub tym bardziej całości drzewa) stał się także właściciel nieruchomości sąsiedniej. Uprawnienia sąsiada ograniczone są jedynie do tych, które zostały wskazane w art. 150 k.c. W wyroku NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. II OSK 2073/13, przy tym wskazano: "(...) ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 440/09). Identyczne stanowisko prezentuje doktryna (vide J. Ciechanowicz - McLean, K. Biernat, P. Mierzejewski, D. Trzcińska, Polskie prawo ochrony przyrody, Warszawa 2006, s. 92). Nie jest natomiast stroną postępowania prowadzonego na podstawie wyżej wskazanego przepisu właściciel nieruchomości sąsiedniej, bowiem nie można przypisać mu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a." Skarżący nie ma zatem interesu prawnego, a jedynie faktyczny w zaskarżeniu decyzji. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 150 k.c., art. 7, 9, 10, 11, 28 k.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 9, 4 ust. 1 – 3, 78, 83, 83c u.o.p., art. 64 Konstytucji, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Błędne oznaczenie nieruchomości sprostowane zostało postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. Na marginesie można podać, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w skardze został sformułowany w oparciu o art. 61 §2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem był kierowany do organu administracji, przez co nie był rozpoznawany przez Sąd. Wniosek do Sądu może być złożony na innej podstawie prawnej (art. 61 §3 p.p.s.a.). Dodatkowo, decyzja pierwszoinstancyjna, której dotyczył wniosek o wstrzymanie wykonania, zawierała wskazanie w punkcie 2, że drzewa mogą być usunięte w terminie do dnia [...] r. Decyzja SKO została wydana jednak dopiero [...] r., a skarga do Sądu wpłynęła [...] r., czyli już wtedy, kiedy upłynął wyznaczony termin do usunięcia drzew, czyli była niewykonalna. Co prawda decyzją z dnia [...] r., nr [...], zmieniono decyzję z [...] r. i wydłużono termin do wycinki do [...] r., jednak była to odrębna decyzja, niepodlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu. Przy tym zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., sygn. I SA/Sz 169/16, postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem samodzielnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z kolei w doktrynie zauważa się, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej, i to w jej rozumieniu materialnoprawnym, a jej tożsamość (granice) wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Decyzja z [...] roku zapadła na innej podstawie prawnej, czyli art. 155 k.p.a. (zob. T. Woś, Komentarz do art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd w niniejszym postępowaniu nie miał zatem prawa kontrolować niezaskarżonej decyzji z [...] r. co do której przysługiwały odrębne środki zaskarżenia. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.