II SA/Gl 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu N. Z. i Z. Z. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...], którą nakazano J. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionej hali pomieszczeń pomocniczych dobudowanej do zakładu rzeźniczo-wędliniarskiego, położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: pr. bud.). Określony w nim tryb postępowania dotyczy legalizacji obiektów budowlanych, wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podano także, iż konieczność ponownego rozpoznania sprawy wynika z faktu, iż Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Katowicach, wyrokiem z dnia 12 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2657/94 uwzględnił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...]. W toku postępowania organ wezwał aktualnego właściciela działki nr 1, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania – R. P., do wskazania, czy podtrzymuje odwołanie wniesione przez zmarłego w [...] r. J. S. Dalej organ odwoławczy powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest istotny przede wszystkim z uwagi na fakt, że od wydania zaskarżonej decyzji upłynęły 24 lata, nastąpiła zmiana właściwości organów, akta postępowania z lat 90-tych XX wieku zostały zgromadzone dopiero ponownie przez ŚINB, zmienił się krąg stron postępowania, najprawdopodobniej zmieniona została funkcja przedmiotowej dobudówki. W wyniku postępowania prowadzonego po wydaniu ww. decyzji ŚWINB, decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) nałożył na R. P., obecnego właściciela, samowolnie zrealizowanej w [...] r. dobudowy do budynku zakładu rzeźniczo-wędliniarskiego, znajdującego się na działce nr 2 przy ul. [...] w B. działce nr 1 gm kat. K., obowiązek wykonania jej rozbiórki. W uzasadnieniu podano, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego 1994 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawę Prawo budowlane z 1974 r., gdzie art. 40 przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu okoliczności określonych w art. 37 tej ustawy. Stosownie do obowiązujących w dacie budowy przepisów inwestor miał obowiązek uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenie na budowę. Organ powołał się także na art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., który wskazywał okoliczności, w których obiekty budowlane lub ich części, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania. Z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że przedmiotowa dobudowa jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie podejmowania przez organ decyzji. Organ stwierdził również, iż samowolnie wykonana dobudowa na nieruchomości przy ul. [...], przylegająca od strony południowej bezpośrednio do granicy p. Z., a w części również wykraczająca poza granice tej działki, stanowi istotne pogorszenie warunków użytkowych działek sąsiednich. Odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] r. złożył R. P., działający przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W jego ocenie, na podstawie dokumentacji z okresu realizacji inwestycji nie można skutecznie uznać, iż powstała ona w wyniku samowoli budowlanej. Brak jest w przepisach prawa budowlanego domniemania samowoli budowlanej, nie można zatem z braku dokumentacji czy też jedynego dokumentu jakim jest wyrok sądowy, wywodzić tezy o samowolnym charakterze robót związanych z budową. Brak jest również dowodów, iż budynek stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Skoro budynek stoi w tym samym miejscu przez 25 lat, poprzednicy prawni wyrazili zgodę na takie usytuowanie w terenie, a jego pierwotne przeznaczenie mogło budzić wątpliwości co do jego charakteru, w jakim jest użytkowany, co nie przeszkadzało kolejnym właścicielom, trudno jest uznać, iż dzisiaj stanowi zagrożenie, czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych czy użytkowych. Pozwolenie na budowę nieprzedłożone przez inwestora nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta winna być ustalona w niewątpliwy sposób na podstawie zebranego materiału dowodowego. Jedynym przeprowadzonym dowodem jest ustalenie, iż p. P. jest kolejnym właścicielem, bez ustalenia, czy p. Z. jest właścicielem pierwotnym oraz oględzin spornych działek i ustalenia, że dobudowa aktualnie ma charakter pomieszczeń magazynowych, a nie jest zakładem wędliniarskim oraz że w ścianie granicznej są luksfery, a z połaci dachu spływają wody opadowe na działkę p. Z. Organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli dobudowana część została połączona z głównym budynkiem w taki sposób, że ewentualna jego rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu pierwotnego, tj. wyburzenia całości. W piśmie z dnia [...] r., pt. "replika na odwołanie R. P. z dnia [...] r. od decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie [...]" Z. i N. Z., działający przez pełnomocnika, wnieśli o nieuwzględnienie odwołania oraz o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podano m.in., iż postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy działki nr 1, prowadzone od [...] r., konsekwentnie wykazuje, iż nie istniała jakakolwiek dokumentacja dotycząca ani budowy, ani użytkowania ww. nielegalnej zabudowy. Ponadto przedmiotowy budynek, wzniesiony bez zachowania jakichkolwiek wymogów architektoniczno-budowlanych, stanowi niebezpieczeństwo per se, a jeśli uwzględni się, że znajduje się on w złym stanie techniczno-budowlanym, to niebezpieczeństwo to jest aż nadto jednoznaczne, co implikuje konieczność pilnego wyeliminowania tej nielegalnej zabudowy. Nieprawdą jest to, iż poprzednicy prawni wnoszących "replikę" wyrazili zgodę na takie, a nie inne usytuowanie przedmiotowej, nielegalnej dobudowy. Nie budzi żadnych wątpliwości to, iż nielegalna zabudowa nieruchomości przy ul. [...] powstała bez koniecznego pozwolenia na budowę i stanowi samowolę budowlaną. Pełnomocnik odwołującego się nie wskazał przy tym, w czym przejawiają się i na czym polegają rzekome "uzasadnione przyczyny". Za nieprawdziwy i niezgodny ze stanem faktycznym uznano zarzut odwołania, iż nielegalna dobudowa rzekomo została połączona z głównym budynkiem w taki sposób, iż ewentualna rozbiórka nielegalnej dobudowy wymagałaby jednocześnie wyburzenia całości. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] ŚWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jak wskazana w uzasadnieniu, organ I instancji nie brał pod uwagę treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/13 z dnia 16 grudnia 2013 r., zgodnie z którą "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Wobec tego, organ nadzoru budowlanego, zanim orzeknie rozbiórkę musi zweryfikować przeznaczenie terenu, poczynając od daty budowy, pod kątem tego, czy któryś z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym terenie od czasu realizacji inwestycji nie zezwalał na tego rodzaju zabudowę, co w konsekwencji może otwierać ścieżkę legalizacji. Okoliczności tej jednak organ powiatowy nie zbadał. Organ odwoławczy powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt SA/Rz 753/03,w którym wskazano, zgodnie z którym, w razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie warunków technicznych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Samo więc naruszenie warunków technicznych nie oznacza automatycznie spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sprzeciw od ww. decyzji z dnia [...] r. wnieśli N. i Z. Z. (dalej: skarżący), działający przez pełnomocnika. Zażądali oni uchylenia przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że za ww. uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. można by wyprowadzić jedynie obowiązek weryfikacji przez PINB, czy od chwili budowy nielegalnego obiektu do chwili orzekania w sprawie jego legalności, obiekt ten znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym na powstanie i na istnienie takiej zabudowy w ogóle zezwalał. Skarżący wskazują przy tym, że ŚWINB dokonał na potrzeby decyzji nieprawidłowej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zarówno ten przepis, jak i wspomniana uchwała NSA nakazują organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy badać zgodność nielegalnej zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a nie jak to wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji ŚWINB to, czy któryś z planów zagospodarowania przestrzennego nie zezwalał na zabudowę. Podkreślono, że w czasie trwania postępowania z udziałem aktualnego właściciela nielegalnie zabudowanej nieruchomości – R. P., tj. co najmniej od dnia [...] r., PINB umożliwił, nawet w zakresie szerszym niż wymaga ustawa, R. P. wykazanie, że przedmiotowa zabudowa była lub jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. R. P., nie wykazał, by posiadanej przez niego nielegalnej zabudowie, można było przypisać jakikolwiek walor legalności. W czasie trwania całego postępowania ŚWINB pozostaje wiadomym, że nielegalna zabudowa będąca przedmiotem sprawy, znajduje się i znajdowała się przez cały okres (od [...] r. do dziś) na obszarze, na którym dopuszczalna była wyłącznie zabudowa jednorodzinna i że nielegalna zabudowa na tym terenie nie mogła być dopuszczalna w jakikolwiek sposób, a tym bardziej w jakikolwiek sposób zalegalizowana. Podkreślono, że ŚWINB w związku z wydaniem wcześniejszych swoich decyzji był w posiadaniu wystarczającego materiału dowodowego odnośnie stanu nielegalnej zabudowy, w tym jej niezgodności z treścią przeznaczenia terenu, na którym ta zabudowa się znajduje. Organ mógł zatem podjąć decyzję merytoryczną i orzec w przedmiocie nielegalności przedmiotowej zabudowy. Fakt niezakończenia postępowania w sprawie, czyli oczywistego uznania za bezspornie nielegalną zabudowę nieruchomości R. P., uniemożliwia skarżącym realizację na ich nieruchomości planowanej i zgodnej z przepisami o planowaniu przestrzennym, inwestycji komercyjnej, co w oczywisty sposób prowadzi do strat po ich stronie. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu podano, że motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu. Zgodność przedmiotowej rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma podstawowe znaczenie dla sprawy warunkując możliwość legalizacji lub skutkując rozbiórką. Powołanie się na uchwałę NSA było uzasadnione. PINB przyjął, że należy brać pod uwagę jedynie aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przez co nie badał treści poprzednich planów. Było to dostateczną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznania Sądu jest nowy środek zaskarżenia, różniący się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 k.p.a, zgodnie z art. 136 § 1 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza postanowień ww. przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 kpa zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 kpa nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma zakres czynności, jakie organ pierwszej instancji ma przeprowadzić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] r. nakazał organowi pierwszej instancji – zanim orzeknie rozbiórkę – zweryfikowanie przeznaczenia terenu od daty budowy pod kątem tego, czy któryś z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym terenie od czasów budowy nie zezwalał na tego rodzaju zabudowę, co w konsekwencji będzie otwierać ścieżkę legalizacji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż w razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, nie wystarczy wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62), ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie warunków technicznych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwie, zachodziły pełne podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia obejmuje zweryfikowanie przeznaczenia terenu od daty budowy pod kątem tego, czy któryś z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym terenie od czasów budowy nie zezwalał na tego rodzaju zabudowę oraz kwestię wykazania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Kwestie te mają istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji – jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB dla Miasta B. z dnia [...] r. – nie badał sprawy w powyższym zakresie, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10 oraz uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Należy więc odróżnić dokonywanie kwalifikacji samowoli budowalnej od usuwania jej skutków. W uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. NSA wskazał, że przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy - z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, tj. od daty jego budowy. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, iż zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. , stąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 152a § 2 p.p.s.a.