II SA/Gl 940/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] r., 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.) nakazał H. S., właścicielowi nieruchomości nr 1 położonej przy ul. [...] w U., przywrócenie przebudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na ww. nieruchomości do stanu poprzedniego, tj. do funkcji mieszkania prywatnego, zgodnie z przeznaczeniem i układem pomieszczeń przedstawionym w projekcie podziału budynku z dnia [...] r. autorstwa K. K.. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że H. S. - właściciel ww. nieruchomości, w [...] r. wykonała roboty budowlane polegające na wygospodarowaniu pomieszczeń - pokoi gościnnych, zlokalizowanych odpowiednio w poziomie kondygnacji piwnicy (wejście z zewnątrz z poziomu terenu) i na I piętrze, wraz z wygospodarowaniem pomieszczeń łazienek. Zakres przebudowy obejmował także wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej (wejście do jednego z wynajmowanych pokoi w poziomie kondygnacji piwnicy) oraz otworów okiennych. Budynek został wzniesiony w latach 40. XX w., przy czym brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej budowy obiektu. Stwierdzono, że inwestor wykonał roboty budowlane podlegające reglamentacji ustawy – Prawo budowlane, o których jest mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy i wypełniają definicję przebudowy w myśl art. 3 pkt 7a p.b. Inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem robót, polegających m. in. na ingerencji w konstrukcję obiektu. Takiego pozwolenia inwestor nie uzyskał. W dniu [...] r. do organu wpłynęła ocena stanu technicznego wykonanych robót. Autor ekspertyzy dokonał oceny stanu technicznego budynku (określony jako zadowalający) oraz oceny poprawności wykonania będącej przedmiotem postępowania przebudowy z przepisami prawa. Zgodnie z wnioskami autora oceny technicznej przedmiotowa przebudowa została zrealizowana niezgodnie z przepisami prawa, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. – dalej w.t.). We wnioskach wymieniono szereg nieprawidłowości, jak np. brak przedsionka, kurtyny powietrznej lub innego rozwiązania nieutrudniającego ruchu przy dwóch wejściach do budynku (w poziomie parteru i przyziemia), chroniącego przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza (niezgodność z § 63 w.t.), czy nieprawidłowa wysokość pomieszczeń higieniczno - sanitarnych w poziomie przyziemia (stwierdzono 2,18 m) i w poziomie I piętra (stwierdzono 2,30 m), niewyposażonych w wentylację mechaniczną nawiewno-wywiewną (niezgodność z § 77 ust. 2 w.t.). Stwierdzone nieprawidłowości, powstałe w wyniku dokonanej w ramach samowoli budowlanej przebudowy, nie pozwalają na doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Spowodowane jest to m. in. brakiem możliwości zwiększenia wysokości pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. W tym stanie faktycznym i prawnym należało orzec o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. sprzed przebudowy, według stanu przedstawionego w projekcie podziału budynku z dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył przez pełnomocnika T. N., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 48 p.b., poprzez jego niezastosowanie, art. 51 ust. 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, art. 66 ust. 1 p.b., poprzez jego niezastosowanie i nienałożenie na stronę wykonania obowiązków w określonym terminie. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej i przebudowanej części budynku, stanowiącego przedmiot postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołanie wniosła również H. S., zaskarżając decyzję w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania istoty sprawy oraz zgromadzenia i należytego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej, b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji i brak precyzyjnego wskazania rzekomych odstępstw budynku od stanu zgodnego z prawem, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. m. in. § 2 ust. 1, § 63, § 73 ust. 1, § 146 ust. 2, § 147 ust. 1, § 61 ust. 1, § 68 ust. 1, § 79 ust. 1, § 75 ust. 2 w zw. z § 3 pkt 6, § 62 ust. 1, § 72 ust. 1 w.t. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że należy zgodzić się z oceną dokonaną w niniejszej sprawie przez PINB odnośnie charakteru robót budowlanych, tj. zakwalifikowanie ich jako przebudowy budynku mieszkalnego. W niniejszej sprawie przedmiotowe roboty budowalne, które wykonano w [...] r., nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorka nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wykonanie ww. robót budowlanych. Trafnie zatem organ pierwszej instancji przyjął, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł tryb naprawczy z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z wnioskami autora oceny technicznej, przedmiotowa przebudowa została zrealizowana niezgodnie z przepisami prawa. Przeszkodą w zalegalizowaniu przedmiotowych robót jest naruszenie szeregu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na decyzję WINB złożyła H. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania przez organ istoty sprawy oraz zgromadzenia i należytego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej; b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta wydana była z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego wskazanym w treści odwołania od niej; przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. m.in.: a) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia, podczas gdy organ dokonał arbitralnego, tj. nieznajdującego oparcia we wskazanym w uzasadnieniu decyzji materiale dowodowym ustalenia, kiedy doszło do rzekomej przebudowy, w sytuacji gdy przepisy ww. rozporządzenia znajdują zastosowanie wyłącznie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych mających miejsce po wejściu rozporządzenia w życie; z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia ww. zarzutu dalsze naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: b) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez nakazanie skarżącej za organem pierwszej instancji likwidację otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej w poziomie kondygnacji piwnicy, w sytuacji, gdy otwór drzwiowy znajdował się na tej ścianie w czasie sporządzenia projektu podziału budynku z [...] r., lecz z nie z winy skarżącej nie został na nim oznaczony, a co zostało przez organy obu instancji całkowicie pominięte; c) § 63 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie za organem pierwszej instancji i przyjęcie, że brak jest zastosowania jakichkolwiek (innych) rozwiązań nieutrudniających ruchu, chroniących pomieszczenia przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza - w sytuacji gdy organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń; d) § 73 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie za organem pierwszej instancji i nakazanie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy pomieszczenie w przyziemiu znajdujące się poniżej przylegającego terenu zostało uwzględnione w projekcie podziału budynku z dnia [...] r., w związku z czym parametry techniczne pomieszczenia nie uległy zmianie; e) § 146 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy możliwy jest montaż otworu rewizyjnego w przewodach spalinowych i dymowych bez konieczności doprowadzania budynku do stanu, o którym mowa w projekcie podziału budynku z dnia [...] r.; f) § 147 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie za organem pierwszej instancji, w sytuacji, gdy wentylacja w poziomie przyziemia oraz I piętra i poddasza zapewnia odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, potwierdzoną oceną kontroli kominiarskich; z ostrożności należy wskazać również na brak dokonania przez organ pierwszej instancji należytego zbadania strumienia powietrza wentylacyjnego, a co za tym idzie dokonanie również w tym zakresie oceny bez przeprowadzenia niezbędnego badania stosowną aparaturą mierniczą; g) § 61 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie za organem pierwszej instancji, że wejście do budynku nie umożliwia dogodnych warunków ruchu, pomimo braku wyjaśnienia podstaw takiego przyjęcia, a także dokonanie takiego założenia z pominięciem faktu, że wejście to jest codziennie wykorzystywane w toku normalnego korzystania z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, wskutek czego należy przyjąć, że wejście to zapewnia dogodne warunku ruchu; h) § 68 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie za organem pierwszej instancji w sytuacji, gdy stwierdzone przez organ pierwszej instancji parametry techniczne schodów znajdujących się w przedmiotowym budynku w sposób bardzo nieznaczny odbiegają od parametrów określonych rozporządzeniem, a wskazanie, że zastosowane schody z poziomu I piętra na poddasze (antresolę) nie spełniają wskazanych warunków technicznych nastąpiło bez podania wymiarów tych schodów; (w latach 70, 90 XX wieku wejście na poddasze odbywało się po ruchomej drewnianej drabinie), a nadto możliwa jest zmiana parametrów ww. schodów bez potrzeby doprowadzania do stanu zgodnego z projektem podziału budynku z [...] r.; i) § 79 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie za organem pierwszej instancji w związku z pomięciem, że z technicznego punktu widzenia możliwym byłoby dostosowanie wymiarów drzwi do łazienek do wskazanych w decyzji, w tym również zastosowanie w nich odpowiednich kratek nawiewnych; j) § 75 ust. 2 w zw. z § 3 pkt 6 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie za organem pierwszej instancji, w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek nie jest budynkiem użyteczności publicznej; k) § 62 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie za organem pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ nie dokonywał ustaleń w zakresie szerokości drzwi wejściowych do budynku; l) § 72 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie za organem pierwszej instancji i pominięcie, że pomieszczenia na poddaszu posiadają stropy pochyłe, co skutkować powinno dokonaniem ustaleń, co do rzeczywistej wysokości pomieszczenia. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W decyzji organu I instancji nakazano przywrócenie przebudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na ww. nieruchomości do stanu poprzedniego, tj. do funkcji mieszkania prywatnego, zgodnie z przeznaczeniem i układem pomieszczeń przedstawionym w projekcie podziału budynku z dnia [...] r. Jednocześnie ustalone zostało, że obiekt narusza szereg przepisów techniczno – budowlanych, w tym takich, które uniemożliwiają legalizację prac samowolnie przeprowadzonych. Nie wykazano jednak, że przywrócenie obiektu do "funkcji mieszkania prywatnego" w sposób w decyzji określony automatycznie doprowadzi do pełnej zgodności z przepisami, w szczególności techniczno – budowlanymi, wykazanymi w ekspertyzie, tj. w aspektach, w których stwierdzono wady. Ewentualnie, zgodnie z § 2 ust. 2 w.t. przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Przyjąć należy, że "(...) celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie budynku (tych jego elementów, które wykonano wadliwie) do takiego stanu, który byłby akceptowany w świetle obecnie obowiązujących przepisów" (wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2011 r., sygn. II SA/Kr 298/11). Przy tym, "(...) w prowadzonym przez organy postępowaniu naprawczym, zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wydania w tym zakresie decyzji" (wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 352/17). Jest tak, gdyż postępowanie naprawcze zmierza do przywrócenia stanu zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania, a nie do zgodności z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w dacie prowadzenia robót budowlanych przez inwestora z naruszeniem przepisów. Zatem organy nie wykazały, by zrealizowanie obowiązków wynikających z decyzji miało doprowadzić do stanu w pełni zgodnego z prawem. Z kolei jeśli realizacja wymogów decyzji nie prowadzi do stanu legalnego, a do stanu z prawem w dalszym ciągu sprzecznego (choć w inny sposób), nie można mówić o zrealizowaniu celów postępowania naprawczego. Odnosząc się do zarzutu wadliwego nakazania skarżącej likwidacji otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej w poziomie kondygnacji piwnicy, w sytuacji, gdy otwór ten znajdował się na tej ścianie także w czasie sporządzenia projektu podziału budynku z [...] r., lecz omyłkowo nie został na nim oznaczony, należy tą kwestię zbadać. Możliwe jest przykładowo sięgnięcie do starej dokumentacji fotograficznej, sprzed [...] r., której kopie znalazły się w aktach administracyjnych. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Postępowanie naprawcze winno doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w tym w świetle przepisów odnoszących się do warunków technicznych obiektów budowlanych. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.