II SA/Gl 943/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] w S. na interpretację Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie charakteru robót budowlanych odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. Kierownik [...] w S., zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o udzielenie informacji na temat, czy zabudowanie w istniejącym obiekcie w nowym miejscu dodatkowej umywalki (lub ustępu) urządzenia instalacyjnego, wymaga konieczności: uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia przystąpienia do robót budowlanych (remontu polegającego na dostawieniu dodatkowej umywalki), czy też może nie jest wymagana żadna z wyżej podanych czynności. W dalszej części pisma, podjęto próbę interpretacji przepisów ustawy - Prawo budowlane wskazując, iż opisane wyżej czynności nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych. W tym zakresie wnioskodawca powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jego ocenie ma potwierdzać pogląd, iż dobudowa umywalki to rozbudowa urządzenia instalacyjnego, które nie wymaga pozwolenia na budowę i nie jest remontem w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Naczelnik Wydziału [...] Urzędu Miasta S., w piśmie z dnia [...] r., nr [...] poinformował, że w przypadku, gdy zamierzenie inwestora będzie ograniczało się tylko do montażu dodatkowej umywalki lub misy ustępowej nie podlega ono zarówno ani zgłoszeniu ani uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli montaż tych urządzeń wiązać się będzie z rozbudową wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej, wówczas zastosowanie będzie miał art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Wskazano, iż rozbudowa wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej nie mieści się w zakresie robót wyliczonych w art. 29 - 30 ustawy – Prawo budowlane, jako podlegające zgłoszeniu, a więc zgodnie z art. 28 ww. ustawy, wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę, iż każdy przypadek jest rozpoznawany indywidualnie na podstawie złożonego przez inwestora zgłoszenia robót budowlanych lub wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z wymogami prawa. Pismem z dnia [...] r. [...] w S. wezwał Prezydenta Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa, wywodząc z art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), swoje prawo do uzyskania od organu interpretacji. Wnioskodawca przytaczając definicję pojęcia "daniny publicznej", określoną w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), którą w myśl powołanego przepisu są: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku z przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw, z użytego właśnie w powołanym przepisie sformułowania "opłat" oparł swoje prawo do żądania wydania interpretacji, podnosząc, iż obowiązek uzyskania ewentualnego pozwolenia na budowę w sprawie związany jest z uiszczeniem opłaty z tego tytułu. W dalszej części autor wezwania, przywołując przepisy prawne i stanowisko judykatury, podjął polemikę w kwestii charakteru prawnego planowanych inwestycji. Udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ pismem z dnia [...] r. (nr [...]) poinformował, iż opinia wyrażona w piśmie z dnia [...] r. nie stanowi wykładni prawa wiążącej organ przy rozpatrywaniu konkretnego podania lub zgłoszenia inwestora. Jest ona jedynie informacją dla adresata, a nie zobowiązaniem lub uprawnieniem do podejmowania konkretnych czynności, a zatem nie można jej traktować jako interpretacji przepisów prawa o której mowa w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji podniesiono, iż powołany przepis nie daje podstawy do żądania od organu wydania decyzji zawierającej interpretację prawną dotyczącą zakresu stosowania ustawy – Prawo budowlane w odniesieniu do montażu dodatkowej umywalki w istniejącym budynku. Zwrócono uwagę, iż w związku z powyższym nie znajduje również w przedmiotowej sprawie oparcia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] r. [...] w S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Prezydenta Miasta S., skargę na interpretację indywidualną tegoż organu z dnia [...] r., nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W treści skargi powtórzono argumentację zawartą we wcześniejszej korespondencji skierowanej do organu. W załączeniu przesłano odpis z KRS przedsiębiorcy [...] Spółka [...] w K. oraz wypis z księgi rejestrowej [...] w S.. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak zdolności sądowej strony skarżącej, wskazując jednocześnie na uchybienie terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosowanie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W zawisłej sprawie przedmiotem żądania strony skarżącej jest wynikający z art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, obowiązek wydania interpretacji przepisów prawa. Stosownie do tego przepisu, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. W piśmiennictwie dominuje pogląd, iż nieokreślony przez ustawodawcę termin "danina publiczna" łączy się z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) w celu realizacji na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, ale również cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne (K. Trzciński, Komentarz do art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, umieszczony w systemie komputerowym LEX). W myśl art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej udzielenie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek uiszczenia daniny publicznej w indywidualnej sprawie następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Przepis ten stanowi zatem o decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę z wniosku o wydanie pisemnej interpretacji. Decyzja ta mieści się w ogólnym pojęciu decyzji administracyjnych, o których mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który dopuszcza skargę do sądu administracyjnego. Co do zasady zatem, interpretacja wydana na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego, o ile wyczerpuje przesłanki wynikające z tego przepisu. W ocenie Sądu, przedmiot interpretacji, o wydanie której zwróciła się strona skarżąca, nie dotyka jednak sposobu zastosowania przepisów, z których wynika bezpośrednio obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Problemem strony skarżącej jest bowiem prawidłowe zakwalifikowanie planowanych przez nią prac inwestycyjnych, polegających na wykonaniu w istniejącym obiekcie urządzeń technicznych w ramach modernizacji (dostawienie dodatkowej umywalki i misy ustępowej), przy jednoczesnym wykonaniu instalacji wodnych po innych trasach niż pierwotne, na tle obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane. Istotę interpretacji stanowić ma więc odpowiedź na zadane przez wnioskodawcę pytania, tj. czy dla takiej zabudowy konieczne jest: a) uzyskanie pozwolenia na budowę, b) zgłoszenie przystąpienia do robót budowlanych, c) nie jest wymagana żadna czynność, wymieniona w punktach a) i b). Tak postawiony problem związany jest z ewentualnym obowiązkiem strony skarżącej, a zatem ma charakter przyszły i hipotetyczny, a dotyczyć ma konieczności dokonania określonych czynności, przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Czynności te, nie obejmują jednakże świadczenia na rzecz państwa, np. w szczególności daniny publicznej, bowiem z przepisów prawa budowlanego, mających być tematem interpretacji, taki obowiązek nie wynika. Ponadto, nawet w sytuacji powstania obowiązku wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ustawy - Prawo budowlane, co prawda pobierana jest opłata skarbowa, jednakże organy administracji architektonicznej, jako właściwe w przypadku wydania pozwolenia na budowę, nie są uprawnione do dokonywania interpretacji w zakresie pobierania tejże opłaty. W konsekwencji zaskarżone pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nie może zostać uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy skarżącego (art. 104 § 1 i § 2 powołanej ustawy), nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a , tj. innych niż decyzja czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym bardziej też nie stanowi "interpretacji indywidualnej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w świetle powołanej regulacji mogą być wyłącznie pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Reasumując powołane okoliczności dowodzą, iż zaskarżone pismo nie stanowi władczej konkretyzacji materialnego prawa administracyjnego polegającej na przyznaniu określonego uprawnienia bądź nałożenia obowiązku, ma ono wyłącznie charakter informacyjny, nie jest więc aktem, który podlega sądowej kontroli. Powyższe rozważania stanowią zatem podstawę do przyjęcia, że skarga [...] w S. jest niedopuszczalna, co obliguje Sąd do jej odrzucenia, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a