II SA/Gl 943/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. T. i E. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Z. postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 219 kpa w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. z 2006 roku, nr 156) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] roku (opublikowany w dniu [...] roku), odmówił wydania zaświadczenia dla E. i P. T. o zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego w obrębie działek nr [...] i nr [...] w Z., przy ul. [...], na pomieszczenie do ceremonii przedpogrzebowej oraz pomieszczenia do przygotowywania zwłok do pochówku. W uzasadnieniu organ wskazał na wniosek P. i E. T. z 28 października 2011 roku oraz na fakt, że obecne postanowienie jest czwartym postanowieniem w sprawie, bowiem wcześniejsze postanowienia organu I instancji także odmawiające wydania żądanego zaświadczenia, były przez organ odwoławczy uchylane. Zdaniem organu I instancji realizacja funkcji usług pogrzebowych (na działkach nr [...] i nr [...]) nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Zgodnie z tym planem przeznaczeniem terenu jest funkcja mieszkaniowa śródmiejska z usługami w parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe MW1. Natomiast ten sam plan przewiduje tego typu usługi w obrębie jednostki UU4 – tereny zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych to jest: kościoły, kaplice, budynki parafialne i związane z kultem religijnym wraz z funkcjami towarzyszącymi oraz placem przed głównym wejściem - § 11 pkt 11 planu. Organ orzekający przyznał, że usługi pogrzebowe nie wpływają negatywnie na środowisko, jednakże zakres oddziaływania tego typu usług wykracza poza granice działek inwestorów m. in. w zakresie oddziaływania kulturowego emocjonalnego. Przeznaczenie terenu na którym znajdują się działki inwestorów istotnie wiąże się z szerokim wachlarzem usług – MW1 – mieszkalnictwo wielorodzinne z usługami (podstawowe przeznaczenie terenu, UU1 – tereny zabudowy usługowej (uzupełniające przeznaczenie), jednakże świadczenie usług w zakresie przechowywania zwłok w ścisłej zabudowie śródmiejskiej o dość wąskiej przestrzeni społecznej powinno być ściśle dostosowane do przeznaczenia terenu to jest jednostki UU4. Na powyższe postanowienie złożyli zażalenie wnioskodawcy, domagali się jego uchylenia w całości. W ich ocenie postanowienie narusza konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej i prawo własności skarżących. Wywodzili, że usługi pogrzebowe są "usługami" a plan zagospodarowania przestrzennego dla jednostki "MW1" dopuszcza możliwość adaptacji istniejących obiektów na funkcje usługowe i gospodarcze i przeznaczenie części terenów pod usługi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku na podstawie art. 219 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przede wszystkim przedstawił zasady postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Następnie organ odniósł się do zapisów planu miejscowego z [...] roku, podzielając stanowisko organu I instancji, że sporne działki znajdują się na terenie, którego funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, a uzupełniającą zabudowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Jednostka UU1 planu obejmuje tereny zabudowy usług konsumpcyjnych tj. handel, gastronomia, usługi różne (w tym rzemiosło nieprodukcyjne itp. – § 8.4.b). Natomiast w § 11.9 planu przewidziano powstanie usług podobnych do wnioskowanych, zapis dla jednostki UU4 – tereny zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych to jest: kościoły, kaplice, budynki parafialne i związane z kultem religijnym wraz z funkcjami towarzyszącymi oraz placem przed głównym wejściem. Kierując się tym ostatnim zapisem, który umożliwia lokalizację wskazywanych przez żalących się usług na innym terenie miasta Z., organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. T. i P. T. wnieśli o uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymali argumentację wcześniejszego zażalenia, wskazując że ich działka ma równocześnie funkcję UU1, a więc może służyć do nieuciążliwej działalności gospodarczej, podkreślili iż ich Zakład Pogrzebowy "[...]" nie świadczy działalności usługowej związanej z praktykami religijnymi i dlatego uznanie, że projektowane usługi winny być świadczone w jednostce UU4 jest błędne. W ich ocenie projektowane przeznaczenie budynku Zakładu Pogrzebowego "[...]" jest zgodne z funkcją uzupełniającą jednostki urbanistycznej S.2.2 mianowicie MN2 i UU1. Nadto wskazali, że plan dla funkcji "MW1" dopuszcza możliwość adaptacji istniejących obiektów na funkcje usługowe oraz przeznaczenie części terenu pod usługi. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego (ekspozycja trumien i pomieszczenia biurowe) na pomieszczenie do ceremonii przedpogrzebowej oraz przygotowania zwłok do pochówku (z wniosku – przebranie, czesanie, przechowywanie zwłok w chłodni, bez ekshumacji) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania miasta Z. (z [...] roku) dla nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika przy tym, iż realizacja wnioskowanej funkcji usług pogrzebowych nie jest zgodna z obecnym przeznaczeniem terenu jakim jest funkcja mieszkaniowa śródmiejska z usługami (głównie przeznaczenie terenu) – MW1 i zabudowa usługowa (uzupełniające przeznaczenie terenu) UU1, ze względu na fakt, że aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przewiduje jednostkę UU4, gdzie tego typu usługi mogą powstawać. Art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. 10.243.1623 ze zm.) stanowi, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie jest bezsporne, że na terenie miasta Z. obowiązuje plan miejscowy. Już z wyżej powołanego przepisu wynika, że postępowanie właściwego organu mające na celu wydanie postanowienia o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego ogranicza się do zbadania zgodności zamierzonej zmiany użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu, a konkretnie do ustalenia w jakiej jednostce planu znajduje się działka na której jest zlokalizowany obiekt w stosunku do którego projektuje się zmianę sposobu użytkowania i czy zapisy dla tej jednostki dopuszczają wnioskowane użytkowanie. Z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak w sposób jednoznaczny w jakiej jednostce planu położone są działki wnioskodawców. W aktach znajduje się jedynie kopia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w granicach administracyjnych miasta bez potwierdzenia za zgodność. Brak jest rysunku planu (jego części) z zaznaczeniem położenia działek skarżących i naniesieniem stosownych jednostek planu (przy równoczesnym potwierdzeniu za zgodność). Wątpliwości Sądu co do usytuowania działek nr [...] i [...] w poszczególnych jednostkach planu pogłębia postanowienie organu I instancji wskazujące, że działki mieszczą się w jednostce MW1 (główne przeznaczenie terenu) i UU1 (uzupełniające przeznaczenie) w sytuacji gdy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że sporne działki objęte są jednostką S.2.2 – 8MW1, MN2 i UU1. Natomiast w skardze odwołano się do zapisu § 2 pkt 14 planu (takiego punktu w kopii planu brak) dotyczącego usług w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN1 i MN2 do § 9 pkt 3.2 planu (to wskazanie jest też niezrozumiałe uwzględniając kopie planu). Te podane okoliczności przesądzają o konieczności uzupełnienia akt sprawy o potwierdzony odpis planu oraz potwierdzony rysunek planu, zawierający wskazane wyżej dane. Aktualnie nie istnieje możliwość dokonania przez Sąd kontroli w przedmiocie ewentualnej zgodności zamierzonej zmiany z obowiązującym planem. Z tego też powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pragnie jednak zwrócić uwagę organowi I instancji, że rację ma skarżący twierdząc, że możliwość wykonywania określonej działalności w jednej jednostce planu nie stanowi przesłanki negatywnej dla wykonywania tego typu działalności w innej jednostce. Decydują o tym bowiem jedynie zapisy planu dla jednostki w której położona jest nieruchomość. Nadto wydaje się z kontrolowanych postanowień wynikać, że podstawową przyczyną odmowy wydania żądanego zaświadczenia było przewidzenie w planie obowiązującym jednostki UU4 – tereny zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych to jest: kościoły, kaplice, budynki parafialne i związane z kultem religijnym wraz z funkcjami towarzyszącymi oraz placem przed głównym wejściem. Do tego stanowiska organu skarżący ustosunkowali się w skardze twierdząc, że Zakład Pogrzebowy znajdujący się w budynku, którego użytkowanie zamierzają zmienić nie świadczy usług o charakterze religijnym. Zdaniem Sądu do tego twierdzenia skarżących organ I instancji powinien się odnieść w postępowaniu ponownym w sytuacji dalszej odmowy wydania żądanego zaświadczenia z uwagi na zapisy jednostki UU4. Zdaniem składu orzekającego akta administracyjne przedstawione Sądowi ze skargą winny obrazować cały przebieg postępowania to znaczy wszystkie dokonane w nim czynności, w tym zapadłe w toku instancji administracyjnej rozstrzygnięcia, pisma stron i innych organów złożone do sprawy. Sąd stwierdził, że w aktach brak jest wcześniejszych kasacyjnych orzeczeń SKO oraz pisma Głównego Inspektora Sanitarnego (prawdopodobnie w przedmiocie uciążliwości wnioskowanych usług) i to mimo faktu, że na pismo to powołują się skarżący w zażaleniu z dnia 14 maja 2012 roku. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy (wpis sądowy 100 zł).