II SA/Gl 945/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. B. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy C., w prawo własności na rzecz B. i H. małżonków B. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.– dalej ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) oraz art. 104 k.p.a. W jej uzasadnieniu podał, że wnioskodawcy wystąpili o nieodpłatne przekształcenie w prawo własności przysługującego im prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. Z dokumentów dołączonych do ich wniosku wynika, że nabyli oni użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z dnia [...] r. Rep. [...] Nr [...]. Następnie organ I instancji wskazał, że z żądaniem nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą, stosownie do art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, wystąpić osoby którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejecie nieruchomości gruntowej na Skarb Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika zaś, aby działka objęta przekształceniem została przyznana w zamian za wywłaszczenie lub przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Jedynie z treści uzasadnienia decyzji Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r. o oddaniu H. i B. B. w użytkowanie wieczyste terenu państwowego niezabudowanego można wywieść, że H. B. został wywłaszczony i przysługuje mu nieruchomość zamienna. Zdaniem organu, nie przesądza to jednak o tym, że oddana w użytkowanie wieczyste działka stanowi nieruchomość zamienną, gdyż powinno to wynikać z sentencji decyzji oraz aktu notarialnego oddającego nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Tymczasem analiza przedstawionych przez wnioskodawców decyzji wywłaszczeniowych wykazała, że za dwukrotne wywłaszczenie nieruchomości położonych przy ul. [...], wnioskodawcy otrzymali odszkodowania. Prezydent Miasta C. podał także, że w oparciu o art. 10 k.p.a. organ wezwał małżonków B. o sprecyzowanie zgłoszonych żądań, jednak nie stawili się oni do urzędu poprzestając jedynie na telefonicznej rozmowie, w której podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Z decyzją tą nie zgodzili się wnioskodawcy domagając się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. ponownego rozpatrzenia sprawy podając, że nie rozumieją motywów wydanej decyzji. Wskazali, że na wywłaszczonej nieruchomości prowadzili hodowlę [...] i [...]. W związku z koniecznością rozbudowy gospodarstwa wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę i wtedy poinformowano ich o zamiarze wywłaszczenia ich nieruchomości pod budowę ośrodka usługowego osiedla [...]. Pierwszą decyzją z [...] r. wywłaszczono tylko niezabudowaną część ich nieruchomości, bowiem nie chcieli się zgodzić na wywłaszczenie jej zabudowanej części. W związku z tym, w tym samym roku, otrzymali oni w użytkowanie wieczyste niezabudowaną nieruchomość, w celu wybudowania na jej terenie zabudowań, do których mogliby się przeprowadzić po wywłaszczeniu ich z pozostałej części nieruchomości. Do wywłaszczenia zabudowanej części nieruchomości doszło zaś decyzją z [...] r. nr [...] Dodatkowo skarżący podali, że w jednym z wywłaszczonych budynków przy ul. [...] mieszkają zakwaterowane tam osoby, a drugi budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze zostały wyburzone, ośrodek usługowy nie został jednak zrealizowany do dnia dzisiejszego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając w oparciu o art. 138 §1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 a pkt 1 i art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. nr [...] wskazano, że działka zamienna właścicielom nie przysługuje, ponieważ pozostawiono im działkę siedliskową. W decyzji tej podano również, że mogą się oni ubiegać jednak o przydział działki budowlanej na zasadach ogólnych z prawem pierwszeństwa jako wywłaszczeni. Za nieruchomość wywłaszczoną drugą decyzją wydaną w dniu [...] r., nr [...], H. B. otrzymał również tylko odszkodowanie. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, odwołujący się spełniają wymogi art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i mogą ubiegać się o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie nabyli oni jednak użytkowania wieczystego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem do obydwu wywłaszczeń doszło za odszkodowaniem pieniężnym i nie otrzymali oni w zamian nieruchomości przy ul. [...]. Wynika to jasno z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z [...] r. W konsekwencji tego Kolegium uznało, że skoro wnioskodawcy nie nabyli użytkowania wieczystego w zamian za wywłaszczenie, ale na zasadach ogólnych, zatem nie spełniają wymogów wynikających z art. 1 ust. 1a pkt 1 cyt. ustawy i nie można na ich rzecz dokonać nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. i B. B. wnieśli o ponowne rozpatrzenie ich wniosku o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uzasadniając to żądanie skarżący wskazali na rozbieżność w stwierdzeniach zawartych w decyzji wywłaszczeniowej z [...] r. oraz w decyzji z tego samego roku oddającej im w użytkowanie wieczyste działkę nr [...]. Wskazali, że w decyzji Wojewody C. z dnia [...] r., która została wydana w związku z ich odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta C. odmawiającej ustalenia miejsca i warunków realizacji budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w C., poinformowano ich, że nieruchomość ta była położona na terenie przeznaczonym pod budowę osiedla mieszkaniowego. W związku z tym pouczono ich także o konieczności podjęcia starań o działkę zamienną. Treść decyzji SKO, ich zdaniem wskazuje, że organ nie zapoznał się z przedłożonymi przez nich dokumentami. Tymczasem o przydział działki zamiennej ubiegali się nie z kaprysu lecz byli do tego zmuszeni aby przenieść gdzieś swój dorobek. Podnieśli także, że musieli, bez rozłożenia na raty, uiścić opłatę za cały 99 letni okres użytkowania wieczystego, bo stanowiło to warunek zawarcia aktu notarialnego. Odszkodowanie zaś za wywłaszczone mienie otrzymywali tymczasem w ratach w czasie galopującej inflacji. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie w oparciu o argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności ponownie podkreśliło, że skarżący spełniają jeden z ustawowych warunków ubiegania się o nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, byli bowiem w dniu wejścia w życie ustawy (12 października 2005r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości nie nabyli jednak w zamian za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. [...]. Wywłaszczenie nastąpiło bowiem za odszkodowaniem pieniężnym, a nie za przydziałem nieruchomości przy ul. [...]. Tym samym małżonkowie B. nie spełniają wymogów z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i nie mogą się ubiegać o nieodpłatne przekształcenie przysługującego im prawa. Wobec powyższego decyzja Prezydenta Miasta C. o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest poprawna merytorycznie i jako taka została utrzymana w mocy przez SKO w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja SKO w . nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na żądania strony skarżącej należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu administracji publicznej w rozstrzyganiu sprawy ma on bowiem przede wszystkim uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że może uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd może też stwierdzić nieważność takiej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 191, poz. 1371) po art. 1 ust. 1 zmienianej ustawy dodany został ust. 1a. Zgodnie z punktem 1 dodanego ustępu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Ust. 1a dodany do art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego pozostaje w związku art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w brzmieniu ustalonym przywołaną wyżej ustawą zmieniającą. Zgodnie z tym przepisem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. W ocenie orzekających w sprawie organów obu instancji przywołany przepis nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Organ I instancji uzasadniając takie stanowisko podał, że analiza decyzji wywłaszczeniowych przedłożonych przez wnioskodawców wykazała, że w zamian za wywłaszczoną nieruchomość otrzymali oni odszkodowania pieniężne, natomiast działka przy ul. [...] została im oddana w użytkowanie wieczyste odrębną decyzją. Dodatkowo organ ten stwierdził, że co prawda z uzasadnienia tej ostatniej decyzji można wywieść, że H. B. został wywłaszczony i przysługuje mu nieruchomość zamienna, "w przypadku jednak nadania omawianej nieruchomości jako zamiennej, fakt ten winien mieć potwierdzenie zarówno w sentencji w/w decyzji, jak i w akcie notarialnym oddającym nieruchomość (...) w użytkowanie wieczyste". Zdaniem SKO w C. skarżący nie nabyli użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w zamian za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. [...] (bo za wywłaszczenie otrzymali odszkodowanie pieniężne), ale na zasadach ogólnych. Organ ten stwierdził ponadto, że z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. "wynika jasno, iż działka zamienna dotychczasowym właścicielom nie przysługuje, ale mogą się o nią ubiegać na zasadach ogólnych z prawem pierwszeństwa jako wywłaszczeni". W ocenie składu orzekającego stanowisko organów obu instancji nie zasługuje na akceptację. Wnosząc z treści zacytowanych fragmentów uzasadnień decyzji, uwadze orzekającym w sprawie organom obu instancji umknęły dwie okoliczności mające wpływ na wykładnię art. 1 ust. 1 a pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się - jak to przyjął wprost organ I instancji, a także, jak się wydaje organ II instancji - terminem "nieruchomość zamienna" w rozumieniu art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), czy art. 61 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 nr 14, poz. 7 4 – w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r. ustalonym przez art. 1 pkt 63 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ), a następnie art. 65 tej ustawy ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1992 r. ustalonym przez art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ). Po drugie art.1 ust. 1 a pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego zawiera odesłanie do zdarzeń prawnych, które miały miejsce przed dniem 5 grudnia 1990 r. co powoduje, że zdarzenia te należy oceniać na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawnych, czego również orzekające w sprawie organy nie uczyniły. Tymczasem decyzja z dnia [...] r. nr [...] , którą wywłaszczono H. i B. małżonków B. z części ich nieruchomości gruntowej została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.) W związku z tym zauważyć trzeba, że w zgodnie z art. 25 tej ostatnio wymienionej ustawy w razie przyznania odszkodowania przez dostarczenie nieruchomości zamiennej orzekało się nadanie własności tej nieruchomości, jeżeli naczelnik powiatu ( od 1 czerwca 1975 r. wojewoda) uznał ją za odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie. Powyższe dowodzi, że zamieszczonego w art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego zwrotu traktującego o uzyskaniu użytkowania wieczystego "w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa" nie można wykładać jako uzyskania w trybie decyzji wywłaszczeniowej prawa użytkowania wieczystego do innej nieruchomości (zamiennej). Wykładnia taka pozbawia bowiem osoby fizyczne, które zostały wywłaszczone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ich następców prawnych prawa ubiegania się o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości otrzymanych w zamian za wywłaszczone grunty. Przywołana wykładnia poza kręgiem osób uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postawiłaby także osoby, które zawarły umowy zamiany nieruchomości w trybie art. 6 tej ustawy. Wyjaśnić wreszcie należy, że stwierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z [...] r., które zacytowało w swoim uzasadnieniu Kolegium, iż "działka zamienna właścicielom nie przysługuje, ponieważ pozostaje im działka siedliskowa" wynikało z treści art. 10 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy. Drugą decyzję z dnia [...] r., nr [...], którą wywłaszczono pozostałą część nieruchomości H. i B. B. położonej przy ul. [...] ( w tym m.in. działkę siedliskową zabudowaną [...] budynkami mieszkalnymi), należy z kolei zanalizować na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle przepisów tej ustawy przed dniem 5 grudnia 1990 r. - kiedy to uzyskał nowe brzmienie art. 65 tej ustawy (zastąpiony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez wspomniany już wyżej art. 61) - o nieruchomość zamienną mogli ubiegać się jedynie właściciele wywłaszczonych nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne. W kontekście analizowanej sprawy zauważyć też należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej ostatniej decyzji < tekst pierwotny Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99>) osoba fizyczna mogła nabyć od Państwa w użytkowanie wieczyste na cele mieszkalne tylko jedną nieruchomość. Zatem skoro decyzją z dnia [...] r. nr [...] skarżącym oddano w użytkowanie wieczyste działkę budowlaną przy ul. [...], to mimo iż spełniali oni kryteria ustawowe uprawniające ich uzyskania nieruchomości zamiennej nie mogli już takiej nieruchomości uzyskać. Przeprowadzone rozważania w konsekwencji prowadzą do wniosku, że dokonując oceny spełniania przez osoby fizyczne kryteriów wynikających z art. 1 ust. 1 a pkt 1 w związku z art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy przede wszystkim kierować się treścią decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, a nie dokumentami w oparciu o które doszło do wywłaszczenia wnioskodawców, czy ich poprzedników prawnych. Dokonując oceny tych ostatnio wymienionych dokumentów zachować należy zaś szczególną ostrożność zwłaszcza w przypadku, gdy do wywłaszczenia dochodziło etapami oraz w różnych stanach prawnych. Kierując się takim poglądem Sąd uznał, że skarżący, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, spełniają kryteria ustawowe uprawniające ich do wnioskowania o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w C. w prawo własności tej nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. wynika bowiem niezbicie, że nieruchomość tę skarżący (w decyzji został mylnie wskazany tylko H. B.) otrzymali w zamian za wywłaszczenie "z części nieruchomości, a druga część tej nieruchomości będzie wywłaszczoną wraz z budynkami pod Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]"". W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania organy obu instancji naruszyły bowiem zasadę prawdy obiektywnej i wynikający z tej zasady obowiązek rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji tych błędów dokonały one także błędnej wykładni prawa materialnego przyjmując za udowodnione, że skarżący nie spełniali kryteriów, wynikających z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, ubiegania się o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta C. zastosuje się do wskazań Sądu uznając, że wniosek skarżących spełnia kryteria ustawowe uprawniające ich do uzyskania decyzji o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. [...]. . Wobec powyższego działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit . a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.