II SA/Gl 946/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. L., K. L., T. L. i S. L. jako następców prawnych A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu, w wyniku wznowienia, postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] udzielił inwestorom D. i K. P. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 1 i 2 położonych w miejscowości I. w gminie M.. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2012 r. A. L. ( obecnie skarżąca ) wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. We wniosku podniosła że granica pomiędzy działkami nr 1 i 2 jest sporna. Podniosła również, że oświadczenie inwestorów o dysponowaniu nieruchomością jest niezgodne z prawdą, ponieważ jej matka I. J. zmarła w 2003 r. a inwestorzy powołali się na zgodę jej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazała, że w dniu wydania decyzji współwłaścicielami działki nr 1 byli A. L., Z. J., K. J., P. J., oraz E. P. Oznacza to, że została wraz z rodzeństwem pominięta w postępowaniu administracyjnym. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie. W wyniku wznowienia decyzją z dnia [...] r. organ umorzył postępowanie, jednak w wyniku odwołania została wydana decyzja z dnia [...] r. nr [...] którą organ odmówił uchylenia w wyniku wznowienia swojej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. W wyniku odwołania skarżącej decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie wznowienia postępowania oraz decyzję z [...] r. a także umorzył postępowanie w sprawie wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że A. L. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzja o pozwoleniu na budowę. Wojewoda nie podzielił poglądu organu I instancji o przekroczeniu miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Bowiem sam fakt wiedzy o robotach budowlanych nie oznacza wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu okolicznością istotną dla sprawy jest dowiedzenie się o wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę opartego o oświadczenie inwestorów, że jednym z właścicieli działki jest I. J. nieżyjąca od 2003 r. W ocenie organu brak oświadczenia o zgodzie spadkobierców po zmarłej współwłaścicielce do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane oraz pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu oznacza spełnienie przesłanki do wznowienia postępowania. Z kolei stwierdzenie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, musi prowadzić do decyzji ją uchylającej i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę co do istoty organ umorzył postępowanie, ponieważ postępowanie o pozwolenie na budowę może się toczyć wyłącznie przed rozpoczęciem robót budowlanych, a z akt sprawy wynika, że roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA w Gliwicach przez inwestora. skarżący wniósł o uchylenie decyzji z [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych co do daty w której A. L. dowiedziała się o okolicznościach i o przesłankach wznowienia postępowania. Jego zdaniem A. L. wiedziała o decyzji juz w listopadzie 2011 r. zatem jej wniosek o wznowienie postępowania był spóźniony. Podniósł też, że w trakcie postępowania powinien zostać przesłuchany projektant budynku który był odpowiedzialny za przygotowanie dokumentacji a także był przy rozmowach inwestorów z A. L. oraz Z. J.. Wojewoda [...] uwzględnił decyzją z dnia [...] r. nr [...] skargę w D. P. w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uchylając swoją decyzję oraz decyzję pierwszej instancji organ wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, na której zostaną wyjaśnione okoliczności podnoszone przez skarżącego. Organ podkreślił także, że po uchyleniu decyzji w trybie autokontroli przysługują mu wszystkie uprawnienia organu odwoławczego na podstawie art. 138 k.p.a., więc również w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego prawo uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję autokontronlą skargę wniosła A. L., skarga ta jest przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. jej zdaniem naruszony przepis nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Według skarżącej jest to przekroczenie uprawnień autokontrolnych organu. Ponadto zmiana własnej decyzji przy braku jakichkolwiek nowych okoliczności i dowodów jest naruszeniem art. 8 k.p.a. Skarżąca wskazała na rozbieżność w doktrynie i orzecznictwie dotyczącą uprawnień organu przy autokontroli i przywołała poglądy negujące prawo organu do wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji narusza interesy strony poprzez uruchomienie nowego toku instancji administracyjnych, podczas gdy sprawa już tok administracyjny przeszła i została załatwiona decyzją ostateczną. W dniu [...] r. Skarżąca zmarła. W jej miejsce do postępowania wstąpili następcy prawni: K. L., P. L. oraz małoletni S. i T. L. reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego P. L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej wskazane. Wskazać na wstępie przyjdzie, że sądy administracyjne dokonując kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bez względu na postawione w skardze zarzuty i wnioski, sąd administracyjny jest uprawniony do dokonania z urzędu kontroli zaskarżonego aktu bądź czynności pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując w takich granicach kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka z kolei sytuacja powodowała konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając legalność decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej oraz czy organ stwierdził, że działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek rozstrzygnięcia w tym zakresie, do treści przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., dodano ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. – art. 14 pkt 1 ustawy. Zawarcie takiego rozstrzygnięcia ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Organ wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również musi znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. Nie odniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia (vide: wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 109/12, wyrok WSA w Gliwicach, II SA/GL 955/11, ). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić przyjdzie, że nie zasługują one na uwzględnienie W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa poglądy dotyczące uprawnień organu wydających decyzje autokontronle. Pierwszy z nich stanowi, iż decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 ppsa może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 § 2 kpa. Na to stanowisko z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1190/05, powołała się skarżąca w skardze. Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym to wykluczono możliwość zastosowania art. 138 § 2 Kpa przy wydawaniu decyzji autokontrolnej. Sąd podziela natomiast pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., iż decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest decyzją ostateczną, od której przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pogląd ten zachowuje aktualność, co do decyzji wydanych na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. ponieważ ma on treść niemal identyczną co art. 38 ustawy o NSA, inaczej jedynie został określony termin w którym organ może uwzględnić skargę. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 Kpa, a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak takiej możliwości mając na uwadze realia przedmiotowej sprawy uniemożliwiałby organowi odwoławczemu spełnienie podstawowej przesłanki określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. a mianowicie "uwzględnienia skargi w całości", ponieważ w skardze z 29 sierpnia 2013 r. inwestor wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a., Sąd uznał w pkt 1, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i ją uchylił. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 2. Jeżeli chodzi o dalszy tok postępowania, to wskazać przyjdzie, że z uwagi na fakultatywny tryb wydawania decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., od woli organu odwoławczego zależeć będzie, czy ponownie wyda decyzję w tym trybie. W świetle powołanego przepisu brak jest przeszkód, aby po raz kolejny skorzystać z przewidzianego w nim trybu autokontroli. Jedynym ograniczeniem są ramy czasowe, albowiem wydanie takiej decyzji może nastąpić jedynie do dnia rozpoczęcia rozprawy. Chodzi przy tym oczywiście o rozprawę w sprawie ze skargi na decyzję poprzedzającą wydanie decyzji autokontrolnej, a więc na decyzję organu odwoławczego dnia [...] r., nr [...]. Sprawa ta zawisła przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 1692/13 i obecnie jest zawieszona do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. Jeżeli organ odwoławczy zdecyduje się na ponowne wydanie decyzji autokontrolnej, to weźmie pod uwagę obowiązek orzeczenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa Jeżeli natomiast organ odwoławczy nie zdecyduje się na ponowne wydanie decyzji autokontrolnej, wówczas, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, podjęte zostanie postępowanie w sprawie II SA/Gl 1692/13, a decyzja z dnia [...] r. będzie przedmiotem kontroli przez tut. Sąd.