II SA/Gl 947/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. P.-R. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. Z. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Jako charakterystykę inwestycji wskazano: - powierzchnię zabudowy – 220 m2, - wysokość budynku – 12,50 m, - ilość kondygnacji nadziemnych – 3, - ilość kondygnacji podziemnych – 1. Następnie w toku postępowania wnioskodawca zmienił wniosek w zakresie wysokości budynku do 10 m i ilości miejsc postojowych 1,5 miejsca na mieszkanie. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając m.in. wysokość zabudowy jako 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze mieszkalne, tj. od 8 do 10 m od strony północnej budynku, licząc od najniżej położonego poziomu terenu do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu, ale nie więcej niż 12,4 m od poziomu terenu przy wjeździe do garaży podziemnych. Od strony południowej wysokość budynku określono na 7 do 9 m, licząc od najniżej położonego poziomu terenu. Wysokość ściany kolankowej nie wyższa niż 1,5 m. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego planu miejscowego. Powołując się na wyniki analizy przestrzennej oraz różnorodność zabudowy w obszarze analizowanym, organ administracji uznał za zasadne wyznaczenie wskaźników zabudowy jako dolne i górne. Ze względu na specyfikę terenu (znaczny spadek w kierunku północno-zachodnim), ustanowiono też dwa przedziały wysokości budynku. Górny parametr jako wyższy niż średnia, określono przy uwzględnieniu wysokości budynku w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr [...]. Wyjaśniono też, że wnioskowany teren znajduje się od ok. 0,4 do 2 m wyżej do poziomu ulicy. W ocenie organu, nie jest też możliwe przyjęcie parametru wysokości przy uwzględnieniu budynków, położonych w zagłębieniu terenu. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli inwestor oraz właściciele nieruchomości sąsiednich. Wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji w części, dotyczącej określenia wysokości zabudowy jako wydanej niezgodnie z prawem i projektem decyzji z dnia [...] r. Odwołujący się zarzucił, że zgodnie z § 7 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań..., wysokość nowej zabudowy mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Brak zatem podstaw do ustalania wysokości z dwóch lub większej ilości stron bryły. Takie określenie wysokości uniemożliwia też budowę budynku o wysokości 3 kondygnacji. Odwołujący wskazał też na wydanie decyzji niezgodnie z jego wnioskiem i niezapoznanie go z kolejnym projektem decyzji. Nadto, zakwestionował skierowanie decyzji do osób, które jego zdaniem nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, bowiem ich działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. W odrębnym odwołaniu właściciele działek sąsiednich, a to: A. i J. S., P. P.-R. i R. G. oraz A. B.-B. i T. B., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 67, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz § 34 ust. 1. § 4 ust. 1, § 7 ust. 1 i 4, § 64 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), domagali się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucili dowolne ustalenie parametrów inwestycji na korzyść inwestora, bez przeprowadzenia prawidłowej analizy oraz właściwego dokumentowania czynności dowodowych (spotkań stron). Wbrew stanowisku MZD, w decyzji bezprawnie określono też dwa zjazdy z ul. [...], która posiada status drogi publicznej jedynie na odcinku do wjazdu na ich posesję. Zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 § 2 Kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego, z naruszeniem art. 10 Kpa, organ nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, mimo istnienia nowych dokumentów, mających wpływ na rozstrzygnięcie wniosku. Organ jest bowiem związany wnioskiem i nie może go zmienić (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy). W ocenie Kolegium, w sytuacji rozbieżności wniosku z wynikami analizy przestrzennej, niezbędne jest wezwanie inwestora do ewentualnej zmiany wniosku. Kolegium nie podzieliło jednak zarzutu co do wadliwego określenia kręgu stron, bowiem istnieje ryzyko zacienienia posesji położonych po przeciwnej stronie ul. [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazano zatem na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skargę na decyzję ostateczną wnieśli P. P.-R. i R. G., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania z powodu naruszenia: - art. 138 § 2 Kpa – z braku wykazania konieczności wyjaśnienia okoliczności sprawy i wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. - art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 89 § 2 Kpa – poprzez uchylenie się przez Kolegium od ponownej analizy ustaleń faktycznych i zalecenie przeprowadzenia w zamian rozprawy administracyjnej przez organ I instancji, - art. 7, 15, 77 § 1 i 136 Kpa z braku poczynienia własnych ustaleń co do statusu ul. [...], - art. 107 § 1, 3 w zw. z art. 140 Kpa z powodu pominięcia istotnych okoliczności, w tym analizy funkcji oraz cech zabudowy i nieustosunkowaniu się do zarzutów stron, zawartych w odwołaniu, - art. 8 Kpa – z powodu braku rzetelnego rozpoznania sprawy. Skarżący podkreślili, że Kolegium nie zagłębiło się w istotę sporu i nie zajęło stanowiska co do prawidłowości analizy przestrzennej, a zamiast zaleceń dla organu I instancji, zawnioskowano przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co nie ma oparcia w stanie faktycznym sprawy. Niewielkie odstępstwo od parametrów wnioskowanej inwestycji, nie jest też przeszkodą dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś zarzuty inwestora nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 Kpa, zwłaszcza przy braku odniesienia się do drugiego odwołania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania Z. S. w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. podniósł, że jego działka posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, stąd bez znaczenia jest status ul. [...]. Planowana inwestycja nie spowoduje też zacienienia sąsiedniej zabudowy, czego dowodzi dołączona do pisma analiza pracowni architektonicznej. Natomiast zgodził się ze stanowiskiem skarżących co do niemożności osiągnięcia kompromisu pomiędzy stronami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, skarżący jako współwłaściciele nieruchomości położonej po przeciwnej stronie drogi, przy której położone są też działki, objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, legitymują się przymiotem strony w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Prawidłowo Kolegium wskazało na hipotetyczną możliwość oddziaływania spornej inwestycji na ich nieruchomość poprzez zacienienie. Skoro zaś na tym etapie postępowania nie określa się usytuowania inwestycji na działce inwestora, nie podlega badaniu spełnienie wymogów techniczno-budowlanych, w tym kwestia zacieniania i przesłaniania. Stąd też brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora o przeprowadzenie dowodu z analizy techniczno-budowlanej w trybie art. 106 § 3 powołanej ustawy. Z uwagi na treść wniosku inwestora w zakresie wysokości zabudowy, trafnie Kolegium uznało, że odwołanie skarżących podlegało merytorycznemu rozpoznaniu jako wniesione przez strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W konsekwencji podzielając pogląd organu odwoławczego w tym względzie, sąd administracyjny stwierdził, że skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Jednakże skarga nie mogła odnieść skutku z uwagi na brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie spełnione zostały bowiem przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 Kpa. Na tej podstawie organ odwoławczy zobligowany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie konieczność wydania decyzji kasacyjnej wynikała z faktu naruszenia przez organ I instancji gwarancji procesowych stron, a przede wszystkim wnioskodawcy. Wbrew zasadom z art. 10 § 1 i art. 81 Kpa, organ I instancji nie powiadomił bowiem stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, podczas gdy po wystosowaniu zawiadomienia z dnia 18 kwietnia 2016 r. został sporządzony nowy, kolejny projekt decyzji o warunkach zabudowy, odbiegający od wniosku inwestora, przede wszystkim w zakresie parametru w postaci wysokości nowej zabudowy, a następnie tenże projekt nr 3 stanowił podstawę rozstrzygnięcia, co zasadnie zarzucił wnioskodawca w odwołaniu. Zdaniem składu orzekającego, prawidłowo też Kolegium wskazało na związanie wnioskiem inwestora w zakresie podstawowym parametrów inwestycji, wynikającą z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej. Przywołane przez skarżących orzecznictwo potwierdza w istocie pogląd, że organ administracji nie może określić warunków zabudowy terenu w sposób istotnie odbiegający od zamierzeń wnioskodawcy. Zdaniem składu orzekającego, nie jest zatem dopuszczalne określenie wysokości nowej zabudowy niezgodnie z wnioskiem, o ile niweczy to zamierzenie budowlane. Przy odmiennym rozumowaniu zbędna byłaby treść art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. Wniosek musi bowiem określać przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Zatem funkcja i gabaryty obiektów, określone we wniosku wiążą organ administracji. Nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, w której organ administracji określa warunki zabudowy dla obiektu o innym przeznaczeniu i wysokości, niż wnioskowana, powołując się na wyniki analizy. Wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja organu I instancji istotnie odbiegała zaś od wniosku inwestora w zakresie określenia wysokości zabudowy. Wnioskodawca ostatecznie zmodyfikował żądanie w zakresie wysokości budynku do 10 m i 3 kondygnacji nadziemnych. Tymczasem organ I instancji określił wysokość zabudowy na żądanie skarżących z dwóch stron, a mianowicie północnej na 8 do 10 m, zaś od strony południowej na 7 do 9 m. Takie jednoznaczne określenie bryły budynku uzasadnił ukształtowaniem terenu (znaczną różnicą poziomu) i położeniem niektórych budynków w obszarze analizowanym w zagłębieniu terenu. Ustalenia decyzji wiążą zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Tymczasem jak zarzucił inwestor w odwołaniu, określona w decyzji wysokość obiektu uniemożliwia wykonanie 3 kondygnacji nadziemnych. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżących, że modyfikacja wniosku dotyczyła zaledwie 10 cm, bowiem różnica dotyczy 1m i jest istotna z punktu widzenia możliwości realizacji zamierzenia budowlanego. Faktem jest, że organ odwoławczy nie odniósł się do sedna problemu, a mianowicie wyników analizy, prawidłowości jej przeprowadzenia i przede wszystkim dopuszczalności określenia wysokości nowej zabudowy z dwóch stron budynku w przypadku różnicy poziomu terenu. Jednak nie uzasadnia to uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na treść art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy organ I instancji uchybił gwarancjom procesowym strony i wbrew treści wniosku inwestora, określił inną, niższą wysokość zabudowy, uniemożliwiającą realizację zamierzenia budowlanego. Sporządzenie kolejnego, nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, obligowało bowiem organ do umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie, a przede wszystkim wezwania inwestora, czy podtrzymuje dotychczasowy wniosek. Na tym etapie postępowania, z uwagi na wyżej opisane wadliwości działania organu I instancji, zbędne było odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów, zawartych w odwołaniach inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wbrew zarzutom skarżących, organ odwoławczy wykazał zatem przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, której zasadności nie mogą podważać nawet pewne braki uzasadnienia w postaci odniesienia się do wszystkich zarzutów. Nie jest też dopuszczalne ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy doszło do naruszenia zasady z art. 10 § 1 Kpa. Tego rodzaju wada nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 Kpa, a to właśnie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 Kpa. Wbrew zarzutom skarżących, zbędne było też czynienie dalszych ustaleń przez Kolegium co do statusu ul. [...] wzdłuż planowanej inwestycji. Kwestia ta została bowiem zbadana przez organ I instancji. Status tej ulicy, jako drogi publicznej (drogi gminnej), potwierdza dołączone do skargi pismo Dyrektora MZD w B., z którego wynika, że droga ta biegnie po działkach Gminy B. Wskazana w tym piśmie działka gminna nr [...], graniczy zaś bezpośrednio z działką inwestora. Oznacza to, że istnieje dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu. Nie ma zaś prawnego znaczenia rodzaj nawierzchni drogi. Zdaniem sądu, z treści pisma zarządcy drogi, nie wynika, że ul. [...] na odcinku przyległym do terenu inwestycji nie ma charakteru drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, działka inwestora jako położona naprzeciw działki skarżących, przylega do tej ulicy na działce gminnej. Przywołany w skardze przepis § 7 rozp. Min Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), którego analiza została pominięta przez organ odwoławczy, dopuszcza też odstępstwo od zasady określania wysokości nowej zabudowy jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, liczonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości nowej zabudowy musi jednak wynikać z analizy przestrzennej (§ 7 ust. 4 rozp.), lecz wyznaczenie innej wysokości nie może niweczyć zamierzenia, określonego we wniosku inwestora, na co prawidłowo wskazał organ odwoławczy. Wreszcie, gdy idzie o zarzut odwołania co do zbędności rozprawy administracyjnej, o przeprowadzenie której "zawnioskowało" Kolegium, należy zauważyć, że to skarżący w odwołaniu negowali działania organu I instancji, polegające na przeprowadzeniu spotkań ze stronami bez utrwalenia takich czynności. Procedura administracyjna nie przewiduje zaś takiego trybu działania. Sprzeczność interesów stron jest ewidentna w niniejszej sprawie. Taki stan rzeczy uzasadnia konieczność przeprowadzenia rozprawy w świetle art. 89 § 2 Kpa, chociażby w celu sprecyzowania wniosku inwestora w zakresie wysokości budynku. Przeprowadzenie rozprawy stanowi też środek zapewnienia szybkości postępowania z art. 12 § 1 Kpa. Zasada ta nie może jednak uzasadniać odstąpienia od gwarancji procesowych stron. Zdaniem sądu administracyjnego, zaskarżona decyzja spełnia też wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego, określone w art. 107 § 3 Kpa. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, nie miał istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem zarzuty te nie mogły stanowić podstawy do wydania innej decyzji, niż zaskarżona. Kolegium prawidłowo też wskazało na wiążący charakter wniosku inwestora w zakresie określenia wysokości nowej zabudowy i konieczność uzgodnienia sprzecznych stanowisk stron, co możliwe jest jedynie poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.