II SA/Gl 947/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku "B" S.A., Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 778 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania i rozbudowa budynku biurowo-usługowo- handlowo-mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą na parcelach nr 1, 2, 3, 4, położonych przy ul. [...] w T." przewidującej m.in. zmianę sposobu użytkowania z funkcji usługowej na mieszkalną kondygnacji od 5 do 12 istniejącego budynku posadowionego na ww. działkach. W obszernym uzasadnieniu organ opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, wnioski płynące z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i umotywował określone w decyzji parametry. Odwołania od powyższej decyzji złożyło "C" S.A. oraz "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Pierwsza z wymienionych odwołujących się Spółek domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego żądania stwierdziła, że organ I instancji naruszył szereg przepisów prawa materialnego i procesowego, a także wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z decyzji wydanych w innych sprawach przez Prezydenta Miasta T.. Według odwołującej się Spółki naruszenie prawa materialnego nastąpiło poprzez niezastosowanie przepisów art. 1 ust. 2, pkt 5 i pkt 7 u.p.z.p., poprzez nie uwzględnienie wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawa własności skarżącej i przyszłych mieszkańców budynku, mającego spełniać także funkcje mieszkaniowe. Kolejny zarzut dotyczy nie uwzględnienia interesu skarżącej przejawiającego się w obecnym użytkowaniu stanowiącej własność skarżącej, nieruchomości sąsiedniej względem działek, na których ma być realizowana inwestycja, na cele przemysłowe. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., a także brak uwzględnienia wpływu emitowanego przez zakład odwołującej się hałasu, drgań, gazów, pyłów oraz zapachów na życie i zdrowie przyszłych mieszkańców budynku biurowo-usługowo-handlowo-mieszkaniowego. Także druga z wymienionych odwołujących się Spółek domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu swojego stanowiska zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzuciła nadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zamierzona inwestycja spełnia wymagania wynikające z zasady kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W konsekwencji prawidłowo Prezydent Miasta T. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do treści odwołań, w których zawarte są zbliżone do siebie argumenty, Kolegium wskazało, że w decyzji o warunkach zabudowy wytyczane są tylko podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, ściśle określone w przepisach. W przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy, a wnioskodawca nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości. Uwagi dotyczące wzajemnego oddziaływania istniejących na działkach sąsiednich obiektów produkcyjnych są, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, przedwczesne. Przy ustalaniu warunków zabudowy brak jest bowiem obowiązku badania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Następować to będzie przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Tak wczesny etap inwestycyjny nie pozwala bowiem na ustalanie wpływu inwestycji na otoczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1048/15, także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/GI 1002/16). Nadto działalność gospodarcza i powodowane tą działalnością oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, które to oddziaływania pozostają w zgodzie z udzielonymi zezwoleniami odpowiednich organów, podlega ochronie i ich działalność nie może być ograniczana na podstawie żądań użytkowników obiektów zlokalizowanych później. W tej sytuacji zarzuty dotyczące oddziaływania istniejącego zagospodarowania sąsiednich nieruchomości na projektowany obiekt i obawy przed ewentualnymi sporami z tego tytułu są nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Kolegium nie uznało za konieczne uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych przez odwołującą się Spółkę "C". Także zarzut odwołania dotyczący kontynuacji funkcji jest chybiony. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych wystarczy, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, któremu ma służyć zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie i bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym. W konsekwencji w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, pozwalając na zachowanie lub uzupełnienie charakteru istniejącej zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z 25 maja 2017 r.; sygn. akt II SA/SZ 212/17). Pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością reprezentowana przez r. pr. M.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 7 i 77 w związku z artykułem 77 § 4 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie przy nie uwzględnieniu okoliczności znanych organowi I instancji z urzędu; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że zamierzona inwestycja spełnia wymagania wynikające z zasady kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa, przez co nie będzie kolidować z aktualnym sposobem korzystania z nieruchomości sąsiednich w analizowanym obszarze oddziaływania. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że nieruchomość, w skład której wchodzą działki gruntu objęte decyzją ustalającą warunki zabudowy, stanowiła część kompleksu przemysłowego przedsiębiorstwa państwowego, a po przeprowadzeniu procesu prywatyzacji - spółki akcyjnej pod nazwą "D", a faktyczne wykorzystanie działek wchodzących w skład kompleksu "D" (a więc także działek objętych decyzją) związane było niezmiennie z działalnością przemysłową i usługową. Nieruchomości te nie były nigdy wykorzystywane w celu zapewnienia potrzeb mieszkaniowych. Fakty powyższe są powszechnie znane każdemu mieszkańcowi T. i powinny być w związku z tym znane także organowi wydającemu zaskarżoną decyzję i wzięte pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzut niezachowania zasady kontynuacji (w tym przypadku zarówno w kontekście historycznym, jak i w kontekście aktualnego wykorzystania gruntów w analizowanym obszarze oddziaływania) pełnomocnik zwrócił więc uwagę organu II instancji zarówno na brak wyczerpującego rozważenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale także na naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 4 k.p.a. Kolegium nie wzięło także pod uwagę faktu, iż w analizowanym obszarze występują co prawda budynki mieszkalne, niemniej jednak oddzielone są one od działek objętych decyzją drogą publiczną (najbliższe zabudowania mieszkalne położone są po przeciwnej stronie ulicy [...] oraz po przeciwnej stronie ulicy [...]). Realizacja wnioskowanej inwestycji stanowiłaby zatem naruszenie zasady kontynuacji (tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Pełnomocnik skarżącej podkreślił nadto, że zmiana przeznaczenia gruntu prowadziłaby również do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa poprzez stworzenie potencjalnych sytuacji konfliktowych pomiędzy właścicielami i użytkownikami aktualnie funkcjonujących w sąsiedztwie zakładów produkcyjnych a przyszłymi właścicielami czy użytkownikami lokali mieszkalnych w budynku objętym planowaną inwestycją. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek inwestora, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono bowiem, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W konsekwencji uprawniona osoba sporządziła projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Wszystkie zarzuty skarżącej Spółki koncentrują się wokół faktu, iż ustalenie warunków zabudowy przewiduje m.in. zmianę sposobu użytkowania z funkcji usługowej na mieszkalną kondygnacji od 5 do 12 istniejącego na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu należącego do skarżącej, objętego decyzją budynku (skarga nie odnosi się do innych aspektów planowanej inwestycji). Zdaniem skarżącej Spółki oznacza to naruszenie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu bowiem na bezpośrednio sąsiednich działkach nie występuje zabudowa mieszkaniowa, a wprawdzie widnieje ona w obszarze analizowanym jednak po przeciwnej stronie ulicy. Nadto zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania części kondygnacji na mieszkaniową rodzić może w przyszłości konflikty pomiędzy przyszłymi właścicielami mieszkań a skarżącą, organy nie uwzględniły nadto immisji stanowiących efekt prowadzonej przez skarżącą działalności. Zarzuty te Sąd, podobnie jak Kolegium, uznaje za nietrafne. W aktach sprawy widnieje bowiem, stanowiący załącznik do decyzji organu I instancji, załącznik graficzny w postaci mapy, na której określony został obszar przyjęty do analizy dla ustalenia funkcji i cech zabudowy, widnieją także wyniki analizy funkcji w postaci opisowej. Z tabeli zawartej w opisie analizy wynika jednoznacznie, że w obszarze analizowanym istnieje ponad 20 obiektów o funkcji mieszkaniowej. Bez znaczenia pozostaje, że budynki te znajdują się po przeciwnej stronie ulicy. Jak bowiem wskazano powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza jako wymóg otwierający dopuszczalność badania całego obszaru analizy, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przywołany przepis nie wprowadza zaś wymogu by owa działka sąsiednia położona była w dosłownie rozumianym bezpośrednim sąsiedztwie i to po tej samej stronie ulicy. Trafnie też Kolegium zauważa, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie zasadnicze wskaźniki i parametry odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które następnie podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego. W konsekwencji uwagi dotyczące wzajemnego oddziaływania istniejących na działkach sąsiednich obiektów produkcyjnych są, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, przedwczesne. Przy ustalaniu warunków zabudowy brak jest bowiem obowiązku badania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Podobnie nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy obawy przed ewentualnymi przyszłymi sporami pomiędzy właścicielami mieszkań, a podmiotem realizującym funkcję produkcyjną. Zdaniem Sądu nie znalazły tym samym potwierdzenia także zarzuty naruszenia art. 7 i 77 i art. 77 § 4 k.p.a., odnoszące się, jak wynika z uzasadnienia skargi, do kwestii wskazanych powyżej, jako nie mogących podlegać rozpoznaniu w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja organu I instancji została wydana w wyniku zgodnego z prawem postępowania, a jej uzasadnienie i załączniki wyczerpująco, w zgodzie z przywołanymi normami, uwzględniają wszystkie konieczne okoliczności sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, iż stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Wobec powyższych uwag zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uznać należy za zgodną z obowiązującym prawem. Sąd zwraca jedynie Kolegium uwagę na konieczność skorygowania numeru decyzji umieszczonej w przedłożonych aktach II instancji. Wskutek dokonanych widniejących na egzemplarzu tym poprawek nie odpowiada on bowiem numerowi widniejącemu na egzemplarzu przesłanym organowi I instancji i egzemplarzu doręczonemu skarżącej. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369.) orzekł jak w sentencji.