II SA/Gl 948/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (dalej WITD) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm. – dalej u.t.d.) w postępowaniu, w którym łączna kara wynosi 51.750 zł, nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniach od 14 lutego 2017 r. do 15 marca 2017 r., inspektorzy WITD przeprowadzili kontrolę w przedsiębiorstwie "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Odbyła się ona na podstawie upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i była poprzedzona zawiadomieniem przedsiębiorcy o zamiarze jej podjęcia, odebranym przez przedsiębiorcę w dniu 14 lutego 2017 r. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: 1) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 2) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, 3) skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 4) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, 5) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, 6) nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, 7) nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.), 8) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, 9) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Pismem z 22 maja 2017 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono: 1) naruszenie art. 35 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie, która nie nosi znamion szczególnie skomplikowanej w terminie dwumiesięcznym; 2) naruszenie art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm. – dalej u.s.d.g.), poprzez przekroczenie terminu wskazanego w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców; 3) wydanie decyzji niezawierającej podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego kontrolującego, lecz jedynie nieczytelną parafkę; 4) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, które przejawiło się w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oceny wszelkich faktów i środków dowodowych w sposób wszechstronny (art. 77 §1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.); 5) naruszenie art. 7 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wydanie decyzji, w której w naruszeniach wskazany jest nieprawidłowo czas, co nie odzwierciedla stanu faktycznego. Organ kontrolny, stwierdzając naruszenia norm socjalnych, nieprawidłowo zastosował czas UTC. Polska znajduje się bowiem w strefie czasowej UTC +1 (okres zimowy) oraz UTC +2 (okres letni). Natomiast organ wskazując naruszenia norm czasu pracy zaznaczył wyłącznie strefę czasową UTC+1. Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie (dalej GITD) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. W uzasadnieniu podano m. in., że w toku kontroli stwierdzono wskazane w decyzji odwoławczej nieprawidłowości. WITD prawidłowo zastosowano czas UTC. W protokole kontroli z dnia [...] r., w rubryce "czas trwania kontroli" wyraźnie zostało wskazane, że kontrola trwała 12 dni roboczych, określono ilość dni, w których wykonywano czynności związane z kontrolą. Z powyższego zapisu wynika, że faktyczna kontrola u przedsiębiorcy miała miejsce tylko w ciągu 12 dni. Natomiast pozostały czas kontroli został poświęcony na analizę zgromadzonych materiałów, co nie wymagało udziału przedsiębiorcy i nie utrudniało działalności gospodarczej. Czasem kontroli przedsiębiorcy jest faktyczny czas wykonywania kontroli, czyli czas kontroli w siedzibie prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92b i c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła ww. Spółka, zaskarżając ją w całości. Powtórzono wyżej przytoczone zarzuty z odwołania. Wskazano, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji o nałożeniu kary uznał za całkowicie niezasadny zarzut odwołania odnośnie "nieumiejętnego" posługiwania się przez organ kontrolny czasem UTC, podpierając swoją tezę na wikipediowej definicji uniwersalnego czasu koordynowanego UTC (ang. Universal Time Clock lub Coordinated Universal Time), czyli wzorcowy czas uwzględniający nieregularność ruchu obrotowego Ziemi i koordynowany względem czasu słonecznego. Gdyby jednak definicja zawarta w Wikipedii była zweryfikowana kompletnie, Organ stwierdziłby jej tożsamość z treścią rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie wprowadzenia i odwołania czasu letniego środkowoeuropejskiego w latach 2012-2016 (Dz.U. 2012 poz. 33). Polska znajduje się w strefach czasowych: UTC+01:00 (czas środkowoeuropejski w okresie zimowym) oraz UTC+02.00 (czas środkowoeuropejski letni w okresie letnim). Różnią się one odpowiednio o 1 i 2 godziny od uniwersalnego czasu skoordynowanego. Powyższe w ocenie skarżącego wynika z nieweryfikowalnego kopiowania tekstu treści naruszeń z programu TachoScan Control, którym posługuje się Inspekcja Transportu Drogowego. W protokole kontroli z dnia [...] r. widnieje zapis, iż kontrola rozpoczęła się w dniu [...] r., natomiast zakończyła się [...] r. Według kontrolującego czas kontroli wyniósł 12 dni roboczych, w związku z czym asekuracyjnie zawarł on notę, że jest to ilość dni, w których wykonywano czynności związane z kontrolą. Organ II instancji wskazuje coś zgoła innego, a mianowicie, że przez okres 12 dni dokonywano faktycznych czynności kontrolnych, tzn. zawiadomiono o czynnościach kontrolnych oraz gromadzono niezbędne dane. Natomiast pozostały czas kontroli został poświęcony na analizę zgromadzonych materiałów, co nie wymagało udziału przedsiębiorcy i nie utrudniało działalności gospodarczej. Według Skarżącego przedsiębiorcy kontrola trwała 22 dni robocze. Istotnym jest fakt, że to nie kontrolujący, a przepisy prawa decydują o interwale czasookresu kontroli. Tak więc powyższe bezsprzecznie stanowi o przekroczeniu terminu, o którym mowa w art. 83 u.s.d.g. Dodatkowo wskazać należy, że w protokole kontroli z dnia [...] r. widnieje zapis, że kontrola rozpoczęła się [...] r. a data doręczenia przedsiębiorcy zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli to również [...] r. Na podstawie analizy tych dokumentów wskazać należy, że nie został zachowany termin wskazany w art. 79 ust. 4 u.s.d.g. W decyzji II instancji widnieje również zapis wskazujący, że "ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole (...) z dnia [...] r." To oznaczałoby, że protokół został wydany w pierwszym dniu kontroli. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. Z powyższego uzasadnienia wynika, że Organ określił wobec Skarżącego karę na poziomie od 50 zł do 10.000 zł, a orzekł 15.000 zł. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W ocenie składu orzekającego nie można podzielić zarzutów zgłoszonych przez skarżącego Przedsiębiorcę. Wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy, w świetle którego ustaliły stan faktyczny. W szczególności wskazać należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organy zobowiązane były dokonać oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nawet jeśli ustalenia prowadziły do wniosków dla skarżącego niekorzystnych. Za niezasadny uznać należy zarzut odwołania odnośnie "nieumiejętnego" posługiwania się przez organ kontrolny czasem UTC. W świetle rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. L 60 z 28.2.2014, str. 1—33) i jego art. 2 ust. 2 lit. x i y, "pomiar czasu" oznacza cyfrowy zapis uniwersalnej daty skoordynowanej i uniwersalnego czasu skoordynowanego (UTC). Tachograf cyfrowy w przeciwieństwie do tachografu analogowych zapisuje dane w oparciu o czas UTC (czas uniwersalny). Czas UTC jest taki sam w każdym kraju, natomiast czas lokalny w zależności od strefy czasowej różni się od czasu UTC. Prawidłowo zatem wskazuje GITD, że uniwersalny czas koordynowany, UTC (ang. Universal Time Clock), czyli czas wzorcowy, jest czasem bazowym, w którym to czasie tachografy rejestrują aktywność kierowcy. Natomiast w zależności od położenia geograficznego w poszczególnych państwach może obowiązywać inny czas niż czas UTC. Dlatego podczas kontroli czasu pracy kierowcy należy sczytywać i analizować dane cyfrowe pobrane z karty kierowcy i tachografu według czasu obowiązującego w państwie siedziby przedsiębiorcy. Jeżeli podczas sczytywania danych cyfrowych stosuje się czas rejestracji pojazdu, to niezależnie na jakiej trasie kierowca wykonuje przewóz, jego czas jest niezmienny. GITD wyjaśnił również w odpowiedzi na zarzuty, że program do odczytu danych cyfrowych, którym posługują się służby kontrolne, definiuje czas obowiązujący w Polsce jako UTC +1, nadto uwzględnia on przesunięcia czasowe lato/zima. Organ odwoławczy wskazał też, że przy wyliczeniu norm czasu pracy uwzględniono dopuszczalne błędy graniczne urządzenia rejestrującego. Analiza prowadzona przez organy dokonywana jest w sposób ustandaryzowany dla każdego z postępowań i nie ma żadnych powodów, by skarga miała te standardy skutecznie podważyć. Podkreślić trzeba również, że suma kar, określonych ogólnie w art. 92a ust. 1 u.t.d. byłaby w niniejszej sprawie znacznie wyższa, jednakże strona skorzystała z dobrodziejstwa regulacji prawnej art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., który ograniczył nałożoną na nią karę do 15.000 zł. Stosownie do tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć: 15.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Z kolei wg art. 92a ust. 1 u.t.d. "Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie." Zatem przedział "50 złotych do 10.000 złotych" dotyczy każdego naruszenia z osobna, a suma wszystkich kar podlega obniżeniu do 15.000 zł. Regulacje te zostały zastosowane prawidłowo. Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli doręczono [...] r. Pismem z dnia [...] r. wniesiono o przesunięcie terminu kontroli na [...] r. lub na [...] r. Ponowne zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli Spółka otrzymała [...] r., z przewidywaną datą kontroli [...] r. Pismem z dnia [...] r. Prezes zarządu Spółki wnioskował "o wszczęcie kontroli przed upływem 7-dniowego terminu od daty doręczenia (...) ww. zawiadomienia, tj. w dniu [...] r." W świetle art. 79 ust. 1 u.s.d.g. organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Wg ust. 5 na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Z kolei art. 80a ust. 1 i 2 u.s.d.g. stanowi, że kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego, miejscu wykonywania działalności gospodarczej lub, za zgodą lub na wniosek kontrolowanego, w innym miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez kontrolowanego. Kontrola lub poszczególne czynności kontrolne, za zgodą kontrolowanego, mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. stwierdza z kolei, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych. Czas kontroli określony w art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. liczony w dniach roboczych należy odnieść do kontroli w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, więc do tych czynności organów kontroli, które przeprowadzane są u przedsiębiorcy, w jego siedzibie (lub we wskazanym przez niego miejscu), mając przez to wpływ na bieżące funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Są to czynności organu kontrolującego w siedzibie przedsiębiorstwa, związane m.in. z zapoznaniem się z dokumentacją i zabezpieczeniem dokumentów, akt oraz innych środków dowodowych znajdujących się u kontrolowanego na cele dalszego postępowania. To te czynności niosą ze sobą pewne uciążliwości dla bieżącej działalności kontrolowanego przedsiębiorcy. Ich liczba nie może przekroczyć 12 dni, w których to właśnie w miejscu działalności przedsiębiorcy prowadzona jest kontrola (wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1418/15). Co więcej, nawet przekroczenie terminu kontroli nie uzasadnia dyskwalifikacji dowodów uzyskanych w jej trakcie na podstawie art. 77 ust. 6 u.s.d.g. (wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. I FSK 775/15). Dodać również można uzupełniająco, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać – jak się podkreśla w orzecznictwie – że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy i in. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go w sposób jednoznaczny (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06 (30/2/A/2008). Trybunał podkreślił, iż regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Podkreślić trzeba też, że w przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d., jak przyjmuje się w orzecznictwie, chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Kwestia długotrwałości postępowania winna być ewentualnie przedmiotem odrębnej skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania i nie podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Zarzut braku podpisu decyzji jest niezasadny, gdyż decyzja jest podpisana w sposób poprawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 35, 75 §1, 77 § 1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 92a, b i c u.t.d., art. 83 u.s.d.g., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Nie doszło również z powyższych względów do naruszenia w postępowaniu dowodowym przepisów unijnych dotyczących czasu pracy kierowców i jego rejestrowania, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym, rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006). Przepisy unijne nie wykluczają stosowania w postępowaniu dowodowym, prowadzonym na podstawie k.p.a., konkretnych krajowych przepisów proceduralnych, które służą gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego oraz dokonywaniu ustaleń faktycznych. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.