II SA/Gl 948/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w J. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 18 czerwca 2025 r. nr IFXIV.7840.7.25.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r. nr IFXIV.7840.7.25.2023, po rozpatrzeniu odwołania R. N. i Z. D. Wojewoda Śląski uchylił decyzję Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia 7 września 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej inwestorowi - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w J. pozwolenia na "przebudowę z rozbudową miejsc postojowych wraz z wewnętrzną siecią kanalizacji deszczowej i przebudową oświetlenia w obrębie budynków wielorodzinnych przy ul. [...], [...], [...], [...] w J.", na działkach o nr ewid. [...], [...] obręb J.. Organ odwoławczy uchylił również postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia 8 lipca 2021 r. znak [...] Sprawa została przekazana do rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie wraz z rozbudową miejsc postojowych w obrębie budynków wielorodzinnych przy ul. [...], [...], [...], [...], na działkach o nr ewid. [...], [...] w J.. Realizacja tej inwestycji wymagała uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z postanowienia z dnia 8 lipca 2021 r. znak [...] Prezydent Miasta J. wyraził zgodę na odstępstwo od ww. przepisów techniczno-budowlanych, umożliwiające inwestorowi wykonanie parkingu składającego się z 52 stanowisk postojowych (łącznie) w odległości: - minimalnej 5,10 m od granicy działki (od strony działki nr [...]), - minimalnej 2,30 m od granicy działki (od strony działki nr [...]), - 9,10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nr [...], - minimalnej 5,80 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nr [...], - minimalnej 4,90 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nr [...], - minimalnej 9,70 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nr [...], - minimalnej 4,40 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nr [...], -minimalnej 9,90 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nr [...] W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta J. nie badał, czy w sprawie zaistniały przesłanki do udzielenia odstępstwa. Organ I instancji wskazał jedynie, że "Wymagane (...) odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i granicy działek zostały zmniejszone z uwagi na uwarunkowania terenowe, ścisłą zabudowę miejską i brak możliwości innego usytuowania miejsc postojowych", oraz że "przedmiotowe odstępstwo (...) nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych a także stanu środowiska". Wojewoda wskazał, że istotne znaczenie ma właściwe uzasadnienie przez organ stanowiska, że w danej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania odstępstwa od warunków technicznych. Organ powinien przedstawić własna ocenę, dlaczego odstępstwo od warunków technicznych traktuje jako szczególny przypadek oraz czy może mieć ono zastosowanie z uwagi na istnienie warunków określonych w art. 9 ustawy. Jednocześnie za niewystarczające uzasadnienie zastosowania odstępstwa uznaje się wskazanie przez organ, że odstępstwo nie wywoła negatywnych skutków. Organ administracji, korzystając z przewidzianej w przepisie art. 9 ustawy możliwości, powinien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej czy też użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać zatem, że w danej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Treść art. 9 ustawy określa bowiem, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, których celem jest ochrona interesów osób trzecich oraz interesu społecznego, dopuszczalne jest w sytuacji wyjątkowej, uzasadnionej ważnymi względami społecznymi, a nie tylko interesem inwestora. W ocenie Wojewody uzasadnienie wystąpienia przesłanek do udzielenia odstępstwa od warunków technicznych nie nastąpiło również w udzielonym pozwoleniu na budowę. Wskazano tam przede wszystkim. że "w skład osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wchodzą trzy budynki jednoklatkowe i trzy budynki dwuklatkowe, posiadające łącznie 180 mieszkań. Istniejąca ilość miejsc postojowych (...) nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej osiedla. (...). Zagospodarowanie przestrzeni wokół bloków jest aktualnie wysoce niewystarczające i nieprzystające do zapotrzebowania zarówno na przestrzeń publiczną jak i miejsca do parkowania znacznej ilości samochodów. Zagospodarowania przestrzeni wokół budynków dodatkowo utrudnia i komplikuje zróżnicowanie wysokościowe terenu, duża ilość skarp o znacznym nachyleniu. Układ parkingowy stanowiący przedmiot wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi obsługę komunikacyjną dla dwóch budynków jednoklatkowych oraz dwóch budynków dwuklatkowych (...)". Ponadto organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu wprowadza wymóg "aby na 1 mieszkanie przypadało 1 miejsce parkingowe" natomiast "istniejąca ilość miejsc postojowych jest dalece niewystarczająca" oraz że "sporne miejsca, które strony kwestionują były w przeszłości i nadal są wykorzystywane na cele parkingowe, tyle że są niewydzielone, nieurządzone i nieoznakowane". W ocenie organu odwoławczego przytoczona powyżej argumentacja organu I instancji nie wykazuje, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w pierwszej części art. 9 ust. 1 ustawy. Argumentacja ta w istocie odnosi się do uzasadnienia potrzeby wykonania tego rodzaju inwestycji w ogóle, nie odpowiadając jednak na pytanie dlaczego nie można zrealizować żądanej ilości miejsc postojowych z zachowaniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego wyżej przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu wskazano, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego wymagało stosownych uzgodnień z właścicielami sieci (głównie energetycznych). Ważność większości wydanych warunków i uzgodnień wygasła z uwagi na przewlekłość postępowania. Organ I instancji wnikliwie zbadał i ocenił zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy. Zgodnie ze stanem faktycznym stwierdził, iż wymagane odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i granicy działek zostały zmniejszone z uwagi na uwarunkowania terenowe, ścisłą zabudowę miejską i brak możliwości innego usytuowania miejsc postojowych. Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji, nie ocenił należycie uwarunkowań terenowych, a te są kluczowe w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na przedmiot kontroli - decyzję Wojewody Śląskiego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skarżąca wniosła do tutejszego Sądu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a p.p.s.a. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do konieczności zawieszenia przez skarżącego renty socjalnej. Kwestia powyższa pozostaje bowiem kwestią materialną, odnoszącą się do warunków przyznania wnioskowanego świadczenia. Na początku należy wspomnieć, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podejmując zaś rozstrzygnięcia winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Rozstrzygana sprawa dotyczy w istocie udzielenia odstępstw od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych". O zastosowaniu odstępstwa decyduje organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnieniu właściwego ministra (art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Decyzja organu I instancji (pozwolenie na budowę) mogło zostać udzielone jedynie przy zastosowaniu odstępstw co do odległości inwestycji od granic sąsiadujących nieruchomości oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zatem realizacja przedsięwzięcia może wpłynąć negatywnie na sytuację prawną i faktyczną pozostałych stron postępowania. Konieczne jest tu zatem wyważenie interesów tych ostatnich oraz potrzeb inwestorki. To może nastąpić jedynie pod dokonaniu analizy, czy w sprawie zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku. A jak wskazał Wojewoda, organ I instancji takiej analizy w ogóle nie dokonał. Przedstawił jedynie, co istotne przekonującą, argumentację za konieczności ą realizacji przedsięwzięcia. Ta argumentacja nie jest jednak tożsama ze spełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższa okoliczność wskazuje jednoznacznie, że zastosowanie przez Wojewodę Śląskiego w rozpatrywanej rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Nie została bowiem wyjaśniona podstawowa dla rozstrzygnięcia kwestia możliwości zastosowania odstępstw. Należy również uznać, iż nie mógł tego dokonać organ odwoławczy, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.