II SA/Gl 949/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008r. sprawy ze skargi D. B. i G. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i G. B. pozwolenia na przebudowę i adaptację na cele mieszkalno-biurowe budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w C. przy ul. [...], wraz z wykonaniem nowego przyłącza kanalizacyjnego oraz modernizacją wewnętrznych instalacji sanitarnych i elektrycznych. Wykonany obiekt stał się w dalszym toku kolejnych postępowań przedmiotem rozlicznych pisemnych interwencji właścicieli sąsiedniej działki A. i P. J. zarzucających wadliwość udzielonego pozwolenia na budowę, a także kwestionujących legalność i sposób wykonania robót budowlanych. Wskazana wyżej decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na jego realizację została, w wyniku podjętego z urzędu postępowania, wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] stwierdzającą jej nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody [...] naruszenie to polegało m.in. na usytuowaniu obiektu w granicy pomimo wymaganej wówczas zgody właściciela sąsiedniej działki oraz pomimo braku stosownego postanowienia właściwego organu o dopuszczalności usytuowania budynku w granicy posesji, a także na dopuszczeniu do konstrukcji dwuspadowego dachu przybudówki ze spadkiem skierowanym na teren działki sąsiedniej oraz na braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego. udzielone inwestorom pozwolenie na przebudowę pozostawało zatem w sprzeczności z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...]r. zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wprawdzie nie podziela twierdzeń o sprzeczności pozwolenia na przebudowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zastrzeżeń co do lokalizacji obiektu w granicy niewątpliwie jednak decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę i adaptację nie przewidywała koniecznej w przypadku budynku usytuowanego w granicy ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki. W konsekwencji inkryminowana decyzja z dnia [...]r. istotnie wydana została z rażącym naruszeniem prawa. D. i G. B. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednak skarga ta została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2726/03 oddalona. W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wznowił postępowanie zakończone wydaną w dniu [...]r. nr [...] przez Starostę C. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie Starosty C. W wyniku rozpoznania zażalenia inwestorów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i umorzył prowadzone przez organ ten postępowanie z uwagi na niewłaściwość organu. Natomiast wniesiona przez A. i P. J. skarga na decyzję organu II instancji została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. sygn akt II SA/Gl 1060/05. W międzyczasie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta C. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, a wydaną po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...]r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestorów odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę jak też decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, a następnie wszczęciem nowego postępowania w sprawie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał inwestorom D. i G. B. przedłożyć w terminie [...] dni opracowanie rozwiązania technicznego w formie projektu na podstawie wykonanej inwentaryzacji i oceny stanu technicznego obiektu, które pozwoli doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, w tym zwłaszcza z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał inwestorom D. i G. B. wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku w oparciu o przedłożony projekt przebudowy połaci dachowej autorstwa arch. L. I., a także wykonanie odprowadzenia wód deszczowych od ulicy [...] przez likwidację istniejącego załamania rury spustowej lokalizując wpust w obrębie swojego budynku. Termin wykonania robót określono jako [...]r. W uzasadnieniu organ dodatkowo wskazał, iż to sami inwestorzy przedłożyli projekt, o którym mowa powyżej, uwzględniający ustalenia protokołu z dnia [...]r. usuwające kwestie sporne co do zakresu koniecznych robót. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli inwestorzy wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podnieśli, iż budynek wybudowali legalnie, na podstawie wiążącego wówczas pozwolenia na budowę, a projekt wykonany przez fachową osobę został zatwierdzony przez Urząd Miejski w C. W konsekwencji nie można postawić im żadnego zarzutu, a tym samym zastosowanie wobec nich art. 51 ustawy Prawo budowlane uważają za niedopuszczalne. Dokonania przeróbek budynku mogliby zatem dokonać jedynie w drodze ugody, a całość kosztów powinien ponieść organ winny wydania błędnej decyzji. Nierealny jest nadto ustalony przez organ termin wykonania przebudowy, dobre firmy budowlane do końca roku nie mają bowiem wolnych terminów. Brak też w decyzji ustaleń co do zakresu i sposobu dozwolonego korzystania z sąsiedniej nieruchomości co będzie konieczne przy wykonywaniu nakazanych robot. Po rozpatrzeniu wniesionego przez inwestorów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i ustalił nowy termin jako dzień [...]r., w pozostałej części utrzymując przedmiotową decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji opisał stan prawny i faktyczny sprawy a nadto wskazał stronom, iż kwestię sposobu i zakresu korzystania z nieruchomości sąsiedniej reguluje art. 47 ustawy Prawo budowlane. Uznając decyzję pierwszoinstancyjną za co do zasady prawidłową organ II instancji podzielił natomiast przekonanie inwestorów, iż wyznaczony im termin jest zbyt krótki. Orzekł zatem o ustaleniu nowego terminu, tym razem umożliwiającego skuteczne przeprowadzenie robót naprawczych przy przebudowie budynku i zakończenie inwestycji zgłoszeniem do użytkowania. Pismem z dnia [...]r. D. G. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż zdają sobie sprawę z konieczności wykonania przedmiotowych robót budowlanych i nie uchylają się od nich. Ustalony przez organ II instancji termin jest jednak terminem nierealnym, gdyż w okresie zimowym trudno jest znaleźć jakąkolwiek ekipę budowlaną, która mogłaby wykonać nakazane roboty. Organ II instancji nie wziął nadto pod uwagę problemu jakim jest sfinansowanie przebudowy. W skardze skarżący zawarli też wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (wniosek ten został przez Sąd oddalony postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r.). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że nakazane roboty budowlane są w zasadzie niezależne od warunków atmosferycznych. Przebudowa połaci dachowej istotnie nie powinna być wprawdzie wykonywana w okresie intensywnych opadów jednak od daty odbioru we [...]r. przedmiotowej decyzji do [...]r. aura z reguły pozwala na wykonywanie szeregu robót budowlanych. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji termin nie mógł być zatem oceniany jako nierealny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak wynika z części nagłówkowej wydanej w dniu [...]r. decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie to podjęte zostało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 i 49b ustawy w przypadku dokonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia lub bez zgłoszenia bądź pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru podjęcia prac budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie z kolei do art. 51 ust. 7 ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tejże ustawy. Poprawność zastosowania przez organy nadzoru budowlanego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy trybu postępowania, zdaje się być w przedmiotowej sprawie niewątpliwa. Podkreślenia wymaga, że utrata mocy prawnej pozwolenia na budowę lub przebudowę budynku w żadnym wypadku nie oznacza, iż roboty budowlane wykonane w czasie jego obowiązywania w obrocie prawnym można zakwalifikować jako samowolę. Prowadząc roboty budowlane inwestor legitymował się bowiem decyzją udzielającą pozwolenia, a prace wykonywane były w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednak legalizacja wykonanych robót jest możliwa tylko wówczas gdy doprowadzić to może do istnienia obiektu zgodnego z prawem. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego winien, rozważając wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenić zgodność wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego i w razie stwierdzenia takiej konieczności nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., IV SA 1613-1614/02 cytowany w Prawo budowlane. Orzecznictwo Sądów administracyjnych. Red. A. Gliniecki, Warszawa 2007, s. 334. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i G. B. pozwolenia na przebudowę i adaptację na cele mieszkalno-biurowe przedmiotowego budynku, a pozwolenie to zostało wskutek stwierdzenia nieważności decyzji wyeliminowane z obrotu prawnego dopiero decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. który wskazał, iż decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę nie przewidywała koniecznej w przypadku budynku usytuowanego w granicy ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki. Skarga inwestorów na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2726/03, a tym samym Sąd prawomocnie przesądził o wadliwości zatwierdzonego projektu i naruszeniu prawa poprzez udzielenie w oparciu o niego pozwolenia na przebudowę budynku. Bezspornym jest nadto, iż wyeliminowaniu z obrotu prawnego uległa, w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, także decyzja Starosty C. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku. W konsekwencji wydanie przez organ I instancji decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zmierzającej do umożliwienia inwestorom wykonania robót warunkujących legalizację przebudowanego obiektu, ocenić należy jako właściwe. Wbrew zawartym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej sugestiom skarżących przyjęty tryb postępowania w żadnej mierze nie oznaczał postawienia im zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, jak bowiem słusznie inwestorzy stwierdzili roboty budowlane prowadzili na podstawie wiążącego wówczas pozwolenia, a projekt wykonany przez fachową osobę został zatwierdzony przez właściwy organ administracji publicznej. Zważyć w tym miejscu należy, iż zakresu nakazanych robót skarżący w skardze nie zakwestionowali, wynikał on zresztą z przedłożonego przez nich samych projektu sporządzonego przez arch. L. I. W skardze podkreślili, iż zdają sobie sprawę, że muszą dokonać przebudowy części połaci dachowej i nie uchylają się od tego, a decyzję organu II instancji skarżą jedynie w części dotyczącej terminu w jakim prace winny zostać wykonane ([...]r.). Zdaniem skarżących termin ten jest bowiem nierealny z uwagi na niemożność wykonania prac zimą, jak też niemożność w tak szybkim czasie sfinansowania przebudowy oraz znalezienia ekipy budowlanej. Skład Orzekający nie podziela jednak przekonania skarżących, iż ustalony przez organ II instancji termin wykonania robót uznać należy za nierealny, a w konsekwencji decyzję niemożliwą do wykonania. Skarżący bowiem już od chwili doręczenia im decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]r., kiedy to niewątpliwie okres zimowy był jeszcze niezmiernie odległy, pomimo nie ostateczności rozstrzygnięcia zdawali sobie sprawę z hipotetycznej konieczności wykonania nakazanych decyzją robót. W konsekwencji wydłużenie, w odpowiedzi na zawarte w odwołaniu żądanie skarżących, terminu wykonania robót z [...]r. do [...]r. powodowało, iż w rzeczywistości na zorganizowanie i wykonanie robót pozostawało wiele miesięcy, spośród których znaczna część nie przypadała na okres zimowy. Także podnoszone przez skarżących problemy ze sfinansowaniem przebudowy, nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za uznaniem, iż ustalony termin robót był z góry obiektywnie nierealny. Jednocześnie z uwagi na to, iż skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podnieśli, że ich zdaniem koszty przebudowy ponieść winien organ winny wydania w przeszłości błędnej decyzji Sąd wyjaśnia, iż kwestia prawa skarżących do żądania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie jej nieważności wykracza poza zakres prowadzonego postępowania sądowego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .