II SA/Gl 95/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie NSA Ewa Krawczyk WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z A S A D N I E N I E Po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy R. z dnia [...] r. Starosta Ż. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami do budynków na terenie miejscowości Z., w Gminie R. W decyzji tej wskazał, iż szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych określone zostały w załączniku nr 1 decyzji, a nadto obwarowane zostały warunkami określonymi w uzgodnieniach wydanych przez jednostki opiniujące. Jednocześnie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ ten dodał, że trasa projektowanego zamierzenia została pozytywnie uzgodniona również przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Staroście Ż., w opinii zawartej w protokole z dnia [...] r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. S. W odwołaniu tym podniosła, że przebieg projektowanej sieci wodociągowej w odniesieniu do objęcia tym zamierzeniem nieruchomości stanowiącej jej własność nie został z nią uzgodniony. Podkreśliła przy tym, że planowała w przyszłości wybudować na swojej działce dwustanowiskowy garaż oraz basen, a tymczasem w projekcie przyjęto, że sieć wodociągowa przebiegać będzie przez sam środek jej nieruchomości. Podniosła również, że wraz z decyzją z dnia [...] r. nie przesłano jej załącznika nr 1, stanowiącego integralną część tej decyzji. W końcowej części oświadczyła natomiast, że wyraża zgodę na przeprowadzenie sieci wodociągowej przez jej nieruchomość, lecz w taki sposób, by inwestycja ta przebiegała pomiędzy drogą a ogrodzeniem jej nieruchomości. W odpowiedzi na to odwołanie Starosta Ż. pismem z dnia [...] r. poinformował B. S., iż inwestor zmienił zakres planowanej inwestycji i budowa wodociągu zakończona zostanie na działce nr [...], a zatem nie obejmie swym zasięgiem nieruchomości nr [...], stanowiącej własność odwołującej się, a ponadto dwóch dalszych nieruchomości. Wraz z powołanym pismem organ ten przesłał odwołującej się kopię części rysunkowej projektu, obrazującej przebieg sieci wodociągowej przed zmianą oraz po ww. zmianie wraz z kopią mapy ewidencyjnej. W kolejnym piśmie skierowanym do Wojewody Ś. B. S. podtrzymała swoje odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji. Podniosła dodatkowo, że nie może zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w piśmie Starosty Ż. z dnia [...] r. dotyczącym braku akceptacji co do przebiegu sieci wodociągowej przez jej nieruchomość, albowiem zgodę taką wyraziła, aczkolwiek w odniesieniu do lokalizacji inwestycji wzdłuż granicy tej nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Ś. poinformował strony postępowania o wniesionym przez B. S. odwołaniu od decyzji Starosty Ż. z dnia [...] r. oraz związanej z tym zmianie zasięgu planowanej sieci wodociągowej i zakończeniu przebiegu tej inwestycji na nieruchomości nr [...], stanowiącej własność [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda Ś., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. W uzasadnieniu decyzji wskazał w szczególności, iż z informacji zawartych w piśmie Wójta Gminy R. z dnia [...] r. wynika, że w przyszłości, w ramach drugiego etapu inwestycji obejmującego Z. Centrum, rozważona zostanie możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej budynków nieobjętych tą inwestycją. Ustosunkowując się natomiast do podniesionych w odwołaniu zarzutów uznał, że niezasadnym jest twierdzenie B. S. w kwestii braku wcześniejszego uzgodnienia przebiegu inwestycji, skoro w aktach sprawy znajduje się jej oświadczenie z dnia [...] r. Podkreślił przy tym, że postulowany przez odwołującą się przebieg sieci wodociągowej wzdłuż granicy nieruchomości stanowiącej jej własność okazał się nierealnym z uwagi na kolizję z istniejącym uzbrojeniem terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. S. domagała się uchylenia powyższej decyzji Wojewody Ś. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w jej opinii sieć wodociągowa powinna przebiegać wzdłuż ogrodzenia nieruchomości, w miejscu gdzie znajduje się droga konieczna. Podkreśliła przy tym, że w owym rejonie nie ma żadnych urządzeń sieci uzbrojenia terenu, a tak ustalony przebieg inwestycji stanowiłby najkrótszy dostęp do przylegających nieruchomości. Zdaniem skarżącej Wojewoda Ś. winien ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się tylko do skontrolowania zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Podniosła również, że w zakresie uzgodnienia przebiegu inwestycji przez jej nieruchomość nikomu nie udzieliła pełnomocnictwa do prowadzenia rozmów z przedstawicielami Gminy, zwłaszcza zaś pełnomocnictwa takiego nie posiadali jej rodzice. Zdaniem skarżącej zawarte w decyzji organu odwoławczego stwierdzenie o możliwości przyłączenia jej budynku do sieci wodociągowej w ramach drugiego etapu realizacji inwestycji nie zostało poparte żadną realną podstawą. Dodała również, że przy piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Wojewody Ś., przedstawiła inny przykładowy wariant przebiegu inwestycji, będący rozwiązaniem tańszym i gwarantującym bezkonfliktowe funkcjonowanie sieci. Forma natomiast w jakiej wyłączono jej nieruchomość z terenów objętych zasięgiem planowanej sieci wodociągowej pozbawiła ją możliwości odwołania się na drodze administracyjno-prawnej. Stwierdziła przy tym, że prowadzone w tej sprawie postępowanie, zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, pozostaje w sprzeczności z art. 32, art. 45, art. 64 i art. 76 Konstytucji. Zarzuciła również, że w postępowaniu tym nie zostały przedstawione wymagane pisemne uzgodnienia, ani też nie podjęto próby ustalenia innego przebiegu inwestycji. Organy administracji publicznej nie zapewniły stronom czynnego udziału w postępowaniu, co pozostaje w sprzeczności z ogólną zasadą postępowania administracyjnego określoną w art. 10 kpa oraz regulacją art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Dodała ponadto, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej w aktach postępowania brak również dowodu, aby organy prowadzące postępowanie uczyniły zadość obowiązkowi zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania oraz pouczenia o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie złożenia końcowego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej w kwestii braku uzgodnienia przebiegu planowanej inwestycji wskazał, iż w toku prac projektowych prowadzone były rozmowy ze wszystkimi właścicielami nieruchomości objętych inwestycją, w tym również z rodzicami skarżącej, zamieszkującymi przedmiotową nieruchomość. Wyjaśnił natomiast, że częsta nieobecność skarżącej "na miejscu" uniemożliwiła uzyskanie jej zgody jako właścicielki nieruchomości. Dodał również, że zmiana zakresu robót w kierunku wypracowania wariantu przebiegu sieci dogodnego dla skarżącego spowodowałaby utratę finansowania inwestycji ze środków pomocowych funduszu Sapard. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola wykazała, że decyzja Wojewody Ś. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy w całości decyzja Starosty Ż., którą zatwierdzony został przedłożony przez Gminę R. projekt budowlany i udzielono temu inwestorowi pozwolenia na budowę określonej w projekcie inwestycji. Z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część projektu budowlanego (będącego załącznikiem do decyzji) wynika zakres przedmiotowy inwestycji, mianowicie budowa sieci wodociągowej i jej przebieg, w tym m.in. na końcowym odcinku przez działkę stanowiącą własność skarżącej oraz dwie inne działki. Tymczasem umotywowanie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, iż Wojewoda decydując się na utrzymanie w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji miał na uwadze inny zakres przedmiotowy inwestycji, gdyż nie obejmujący budowy sieci wodociągowej przez teren działki skarżącej i dwóch dalszych działek. Było to wynikiem częściowej zmiany zamierzenia inwestycyjnego przez inwestora, czemu dał wyraz w postępowaniu międzyinstancyjnym po złożeniu przez skarżącą środka odwoławczego. Akceptując tę zmianę Wojewoda nie uznał za konieczne wydanie reformatoryjnej decyzji, do czego jako organ odwoławczy był uprawniony. Wszak utrwalony jest zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie pogląd, że organ odwoławczy winien powtórnie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie tylko ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Prowadzi to do wniosku, że zachodzi sprzeczność między rozstrzygnięciem zawartym w osnowie zaskarżonej decyzji (utrzymaniem w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji), a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wadliwe umotywowanie decyzji w ostatecznym wyniku mogłoby nie prowadzić do uznania takiej decyzji za niezgodną z prawem, oczywiście po stwierdzeniu poprawności jurydycznej kontrolowanego aktu administracyjnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co słusznie zarzuca skarżąca. Bezspornym było, że działka nr [...] stanowi własność skarżącej. Oznacza to, że inwestor decydując się na wykonanie sieci wodociągowej także na terenie tej działki winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na wynikający z zamierzenia inwestycyjnego cel budowlany. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) dowód wykazujący takie prawo inwestor winien był dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Wniosek o pozwolenie złożony został w dniu [...] r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. W myśl zaś art. 7 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 /materia regulowana tym przepisem nie odnosi się do rozpatrywanego zagadnienia/. Stąd obowiązkiem inwestora było przedłożenie dowodu wykazującego prawo do dysponowania nieruchomością, nie zaś jedynie oświadczenia w tym zakresie, o którym mowa w powołanym przepisie w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane. Nie może być kwestionowane, że tytułem prawnym uprawniającym inwestora do wykonywania robót budowlanych na cudzym gruncie była zgoda właściciela nieruchomości, a w razie braku takiej zgody – decyzja starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, wydana w trybie i na zasadach określonych w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.). Inwestor nie dysponował zaś jakimkolwiek tytułem uprawniającym do dysponowania działką skarżącej na cel wynikający z wniosku w sposób określony w projekcie zagospodarowania terenu. Skarżąca nie wyraziła zgody na projektowany sposób poprowadzenia sieci wodociągowej przez środek działki, a skoro inwestor nie akceptował propozycji udostępnienia terenu działki przy granicy przyjąć należało, że nie stanowiło to tytułu do dysponowania działką na projektowany cel. Odmienne twierdzenia Wojewody nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie sposób nie zauważyć, że znajdujące się w aktach administracyjnych oświadczenie z dnia [...] r. nie zostało podpisane przez skarżącą, lecz przez E. Z., nie wykazano zaś by osoba ta dysponowała upoważnieniem skarżącej. Wreszcie inwestor nie uzyskał decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania przez skarżącą z działki nr [...]. Bez znaczenia pozostaje podnoszona przez organy administracyjne kwestia, że prowadzone były rozmowy z rodzicami skarżącej, że nie było możliwe poprowadzenie sieci wodociągowej w miejscu proponowanym przez skarżącą, a ponadto iż częsta nieobecność skarżącej uniemożliwiała porozumienie się z nią, skoro inwestor do czasu wydania decyzji w pierwszej instancji nie zmienił częściowo wniosku o pozwolenie na budowę. Rozważania te skłaniają do konkluzji, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji. Gdyby nawet przyjąć, że w postępowaniu międzyinstancyjnym inwestor częściowo zmienił zakres przedmiotowy inwestycji, tj. zrezygnował z budowy wodociągu na terenie działki skarżącej i dwóch dalszych (inwestycja zakończona zostałaby na terenie działki nr [...], stanowiącej własność E. Z.), o czym mogłoby świadczyć dołączenie do akt "poprawionego" projektu zagospodarowania terenu, Wojewoda nie dał temu wyrazu w rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonej decyzji, nie jest to wszak decyzja reformatoryjna. W tej sytuacji sama deklaracja inwestora, iż nie będzie wykonywał robót budowlanych przy budowie wodociągu na terenie działki skarżącej i dwóch dalszych nieruchomości, nie mogła wywołać i nie wywołuje żadnego skutku. Istotnym jest bowiem, że zaskarżona decyzja w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych także na spornym terenie. Zgodnie zaś z tym co rozważono, niewykazanie prawa do dysponowania działką skarżącej stanowiło przeszkodę prawną do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w omawianym zakresie (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na finalny wynik sprawy, tym samym stwarzało to podstawę do uchylenia powyższej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a rozstrzygnięcie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku /art. 152 tej ustawy/. Uwzględniając skargę należało zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do uiszczonego wpisu od skargi (art. 200 ustawy). Uwzględnienie skargi z przyczyn wyżej wskazanych zwalnia Sąd od konieczności szczegółowego ustosunkowania się do dalszych zarzutów skarżących wyartykułowanych w skardze i pismach procesowych w toku postępowania.