II SA/Gl 951/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. L. (L.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7721.3.2024.DS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Dnia 5 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] oraz [...] zlokalizowanych w C., podczas której stwierdzono dokonaną przez P. L. (inwestora) rozbudowę obiektu budowlanego, zwanego "garażem" o wymiarach ok. 7,9 m x 15 m od strony wschodniej. W ramach rozbudowy wykonano także warsztat samochodowy o wymiarach ok. 12 m x 3,85 m, o dachu dwuspadowym o wymiarach ok. 12 m x 8 m z elementów drewnianych i metalowych z poszyciem blachodachówką. Wykonano ściany z betonu komórkowego. Wykonano instalację elektryczną i kanał zagłębiony w gruncie służący do naprawy samochodów. W trakcie kontroli inwestor oświadczył, iż nie posiada zezwolenia na realizację robót oraz wskazał, iż nowo wzniesiony obiekt wykorzystuje do naprawy samochodów dostawczych. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r., znak: [...] PINB dla Powiatu [...] nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane realizowane w C. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] od wschodniej i południowo-wschodniej strony istniejącego obiektu budowlanego o wymiarach ok. 7,9 m x 4,15 m, zwanego "garażem" zlokalizowanego na działce nr [...] o nowo wniesiony obiektu zwany dalej warsztatem samochodowym oraz zadaszenie od strony południowo-zachodniej. W ramach rozbudowy wykonano warsztat samochodowy o wysokości zmiennej ok. 2,7 m - 3,2 m, o wymiarach ok. 12 m x 3,85 m, dachu dwuspadowym o wymiarach ok. 12 m x 8 m nad całością, z elementów drewnianych i metalowych z poszyciem dachu blachodachówką, a także konstrukcję dachu wraz z poszyciem od strony południowo-zachodniej. Wykonano ściany z betonu komórkowego. Pismem z dnia 9 stycznia 2022 r. inwestor złożył wniosek o legalizację samowoli budowlanej. W konsekwencji postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r., znak: [...] organ nałożył obowiązek dostarczenia zgodnie z zapisami art. 48b ust. 2 prawa budowlanego (dalej "ustawa") odpowiedniej dokumentacji legalizacyjnej. Postanowienie to stało się ostateczne. W związku z nieprzedłożeniem wymaganej dokumentacji, decyzją nr [...] z dnia 13 listopada 2023 r. PINB nakazał rozbiórkę zrealizowanego obiektu budowlanego - warsztatu samochodowego wraz z dachem o wymiarach ok. 12 m x 3,85 m na działce nr [...] w C. w zbliżeniu do działek nr [...] oraz nr [...] wraz z wykonanym kanałem do naprawy samochodów, a także rozbiórkę fragmentu budynku od strony południowo- zachodniej (zadaszenia) oraz doprowadzenie terenu pod obiektem do stanu poprzedniego. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor. Podniósł, że PINB błędnie ustalił stan faktyczny sprawy bowiem z okoliczności sprawy wynika, że "budynek w takim kształcie istniał Już od co najmniej kilkudziesięciu łat, zaś zmiany \n rodzaju użytych materiałów niewykraczające poza wcześniejszą formę budynku nie mogą stanowić samowoli budowlanej'". Ponadto, zarzucił PINB brak przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania wnioskowanych w sprawie świadków. Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach: 1) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz 2) na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2023 r. poz. 682) nakazał inwestorowi rozbiórkę warsztatu samochodowego wraz z dachem o wymiarach ok. 12 m x 3,85 m na działce nr [...] w C. w zbliżeniu do działek nr [...] oraz nr [...] wraz z wykonanym kanałem do naprawy samochodów, a także rozbiórkę fragmentu budynku od strony południowo-zachodniej (zadaszenia). Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy wskazując jednocześnie w uzasadnieniu decyzji, że inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, wobec czego zaistniała przesłanka wskazana w art. 49e pkt 3 ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, , oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Procedura legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej stosownie do treści art. 48a ust. 1 ustawy wszczynana jest na wniosek inwestora, właściciela albo zarządcy samowolnie zrealizowanego obiektu. Przedmiotowy wniosek powinien być złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Po złożeniu wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 48b ust. 1 ustawy nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Przepis art. 49e ustawy wskazuje natomiast przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, 2) wycofania wniosku o legalizację, 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Przepis ten normuje zatem podstawę do działania organu nadzoru budowlanego w przypadku braku woli inwestora w zalegalizowaniu samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego Organ odwoławczy zgodził się z PINB, że na rozbudowę budynku o warsztat samochodowy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę ponieważ budowa nie została wskazana w zamkniętym katalogu znajdującym się w art. 29 ust. 1 bądź 2 ustawy, który to wymienia wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym PINB słusznie przeprowadził postępowanie legalizacyjne. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany będący warsztatem samochodowym o wymiarach 12 m x 3,85 m na działce nr [...] w C., w zbliżeniu do działki nr [...] i [...]. Tu organ odwoławczy podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie przedmiotem postępowania został objęty wyłącznie warsztat samochodowy, który został dobudowany do istniejącego budynku pełniącego obecnie funkcję garażu. Przedmiotem postępowania nie jest budynek gospodarczy, na który powołuje się odwołujący. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie konieczne jest usystematyzowanie wiadomości dotyczących przedmiotu postępowania. "Warsztat samochodowy" jest zlokalizowany na działce nr [...] w C.. Powstał on poprzez rozbudowę istniejącej obiektu budowlanego, jakim jest garaż, od strony wschodniej i południowo-wschodniej. Posiada on wymiary 12 m x 3,85 m. Na potrzeby niniejszego postępowania organ II instancji przeanalizował mapy pozyskane z serwisu internetowego www.mapy.geoportal.gov.pl. Analizując dokładne miejsce, w którym zlokalizowany jest warsztat stwierdzono, iż powstał on w połowie 2021 r. Z kolei na zdjęciach satelitarnych z pierwszej połowy 2019 r. i połowy 2021 r. widnieje przedmiotowy obiekt w obecnym kształcie jednak z niepełnym pokryciem dachu, a jedynie z drewnianymi belkami, co wskazuje na trwającą budowę przedmiotu postępowania. W latach 2009-2018 w miejscu obecnego warsztatu samochodowego znajduje się pusta ziemia. Z kolei na działce nr [...] w C. w roku 2008 (i wcześniejszych) na mapie widnieje budynek, na który najprawdopodobniej powołuje się odwołujący - budynek gospodarczy. Wcześniej istniejący budynek (w miejscu obecnego warsztatu samochodowego) został rozebrany ok. 2008-2009 r. i w jego miejsce wybudowany garaż (który nie jest przedmiotem postępowania), który w późniejszych latach został rozbudowany o przedmiotowy warsztat samochodowy. Do akt postępowania zostało złożone oświadczenie M. S., która wyjaśniła, że owszem na przedmiotowej działce znajdował się budynek gospodarczy, lecz "został częściowo rozebrany przy parcelacji pola przez byłych właścicieli’. Z kolei A. K. złożył oświadczenie, wedle którego "od strony zachodniej był budynek drewniany tzw. stodoła, który został rozebrany, w części spadkowej jest budynek gospodarczy w całości murowany, od strony wschodniej stała murowana wiata, która przeznaczona była na parkowanie samochodu. Całość tych pomieszczeń stała w niezmienionej formie do około 2001 r.’’. Resumując powyższe rozważania, organ odwoławczy nie zanegował okoliczności, iż do ok. 2009 r. w miejscu obecnego warsztatu samochodowego stał budynek, lecz przez około późniejszą dekadę w jego miejscu nie znajdował się żaden obiekt budowlany, a warsztat samochodowy powstał około 2021 r. W związku z powyższym PINB zasadnie uznał, iż doszło do samowoli budowlanej. Organ odwoławczy uznał więc, że organ I instancji prawidłowo ustalił przedmiot postępowania i dokonał jego właściwej kwalifikacji. Zważywszy, że na budowę obiektu budowlanego, jakim jest warsztat samochodowy stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a inwestor i zarazem właściciel takowego nie posiada, w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty zaktualizowała się kompetencja (i obowiązek) organu nadzoru budowlanego do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 3 ustawy o wstrzymaniu budowy, jak i o poinformowaniu inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Nastąpiło to w drodze wydania przez PINB postanowienia z dnia 7 grudnia 2022 r. Postanowienie to nie zostało zakwestionowane przez inwestora. Przeciwnie, zgodziwszy się z tym rozstrzygnięciem otwierającym procedurę legalizacyjną w terminie, o którym mowa wart. 48a ust. 1 ustawy, wystąpił on z wnioskiem o legalizację obiektu. ŚWINB nie doszukał się też podstaw do zakwestionowania tego postanowienia. Postanowienia z dnia 7 grudnia 2022 r. określa termin do złożenia dokumentacji legalizacyjnej adekwatny do okoliczności sprawy. Co podkreślił organ odwoławczy w aktach sprawy nie zalega żadne pismo, które stanowiłoby wniosek o prolongatę wyznaczonego terminu. Wobec biernej postawy inwestora w postępowaniu legalizacyjnym obowiązkiem organu pierwszej instancji było orzeczenie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 49e pkt 3 ustawy. Skargę na tę decyzję (w treści skargi błędnie określoną jako postanowienie) złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 58 § 1 k.p.a.) poprzez: 1) błędne przyjęcie, iż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego o tzw. "warsztat samochodowy" jak nazywa go organ, wskutek czego doszło do realizacji samowoli budowlanej w tym zakresie podczas gdy w rzeczywistości zgromadzone w sprawie dowody, w tym w szczególności zalegające w aktach sprawy oświadczenia sąsiadów i mapka obrazująca układ i usytuowanie tego budynku na nieruchomości (mapka załączona do oświadczenia M. W.) jednoznacznie wskazuje, iż budynek ten w aktualnym kształcie istniał od co najmniej kilkudziesięciu lat, a wskutek prac wykonanych przez skarżącego nie doszło do zmiany jego parametrów fizycznych tj. jego kubatury, powierzchni zabudowy, długość, szerokość czy liczba pięter, a jedynie do zastąpienia stałych elementów tej części budynku innymi materiałami, 2) brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności poprzez brak przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącego m.in. co do daty wzniesienia budynku oraz jego kształtu na przestrzeni lat (w tym również istnienia części budynku, która została uznana za samowolę budowlaną) i oparcie się w zakresie istotnych dla sprawy ustaleń jedynie na zdjęciach lotniczych, które z uwagi na swoją jakość nie mogą być miarodajne do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, 3) błędne przyjęcie, iż część budynku, którego dotyczy niniejszej postępowanie stanowi warsztat samochodowy podczas gdy o takim przeznaczeniu nie świadczą żadne zgromadzone w sprawie dowody. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na początku Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo został ustalony przez organy nadzoru budowlanego przedmiot postępowania. Jest nim tzw. "warsztat samochodowy" zlokalizowany na działce nr [...] w C.. Organy prawidłowo ustaliły jego wymiary. Obiekt ten powstał poprzez rozbudowę istniejącego budynku. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, że niezasadnie używa się w stosunku do powyższej rozbudowy nazwy "warsztat samochodowy" to należy uznać, że dla rozpatrywanej sprawy nie ma to znaczenia. Warto jednak zaznaczyć, że sam inwestor oświadczył, że wykorzystuje obiekt "do naprawy samochodów dostawczych". Prawidłowe są również ustalenia organów dotyczące tego, że "warsztat samochodowy" został wzniesiony jako samowola budowlana, co zresztą przyznał sam skarżący w trakcie pierwszych oględzin nieruchomości. Niezależnie od tego organy nadzoru, w ramach materiału dowodowego zgromadziły dokumentację fotograficzną (zdjęcia lotnicze). Wynika z nich wyraźnie że w latach 2009-2018 teren, gdzie obecnie jest zlokalizowany warsztat samochodowy nie jest zabudowany, zaś w latach 2019-2021 trwają na nim roboty budowlane. Przeprowadzanie innych dowodów, w tym przesłuchań innych świadków jest tu zupełnie zbędne. Warto wreszcie podkreślić, że to sam inwestor, działając przez profesjonalnych pełnomocników, wystąpił o legalizację przedmiotowego obiektu. Jeśli taki obiekt faktycznie by nieprzerwanie istniał od kilkudziesięciu lat, wniosek o legalizację byłby nielogiczny. Zatem również w tym zakresie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, że ustalanie legalności obiektów budowlanych na etapie niezrealizowania warunków legalizacji jest bezprzedmiotowe. W sprawie bezsporne jest, że skarżący wystąpił do organu nadzoru budowlanego o legalizację samowoli budowlanej dnia 9 stycznia 2022 r. W wyniku tego wniosku zostało wydane postanowienie z dnia 24 lutego 2023 r., znak: [...] nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji do legalizacji. Wyznaczono przy tym termin realizacji zobowiązania do dnia 30 września 2023 r. Inwestor złożył zażalenia na to postanowienie, jednakże Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał je w mocy. W okresie od uprawomocnienia się postanowienia organu II instancji inwestor nie wykazał jakiejkolwiek aktywności w sprawie, w szczególności nie wystąpił o wydłużenie wskazanego terminu. Biorąc pod uwagę powyższe organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały rozwiązanie przewidziane w art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Zgodnie z tym przepisem "organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku [...] nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych" Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie miała miejsce. Jedynym działaniem, które mógł tu podjąć organ nadzoru budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.