II SA/Gl 953/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Maria Taniewska-Banacka WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia dokumentów w spawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Burmistrz M. pismem z dnia [...] roku wezwał Skarżącego do usunięcia w terminie siedmiu dni braków we wniosku z dnia [...] roku o ustalenie war zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa pawilonu handlowego na działce nr A w M. przy ul. [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji pouczył stronę o skutkach niewykonania tego wezwania. W dniu [...] roku skarżący częściowo wykonał wezwanie, a pismem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji poinformował go, iż w związku z niekompletnym uzupełnieniem w podanym terminie dokumentów pozostawia wniosek o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Pismem z dnia [...] roku skarżacy zwrócił się do Burmistrza M. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, dołączając brakujące wcześniej dokumenty. Wskazał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, albowiem żądane przez ten sam organ wstępne warunki odprowadzania wód deszczowych otrzymał dopiero w dniu [...] roku. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu Burmistrz M. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków. W uzasadnieniu wskazał, że żądane dokumenty oraz informacje uzupełniające wniosek winny stanowić niezbędne załączniki do wniosku. Wymóg ten był wyraźnie zaznaczony w formularzu wniosku, zaś obowiązek uczenia wniosku kompletnym spoczywa na wnioskodawcy. Ponieważ w ocenie organu obowiązek ten znany był skarżącemu już w dacie złożenia wniosku, to trudno mówić o braku winy w uchybieniu terminu, skoro wniosek ten złożony został ponad rok temu, zaś dopiero po otrzymania wezwania skarżący zwrócił się o ustalenie wstępnych warunków odprowadzania wód deszczowych. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 58 § 1 kpa, zasad ogólnych postępowania (art. 7 – 11 kpa), art. 64 § 4 kpa, art. 123 i 124 kpa. Ponadto wskazał powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, iż uniemożliwiono mu udział w postępowaniu poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu tego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że w tej sytuacji zachodziły przesłanki do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 kpa. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza M. z dnia [...] roku. W uzasadnieniu podzielono argumentację organu pierwszej instancji. W szczególności organ odwoławczy podkreślił, że o dokumentach, jakie należy dołączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący wiedział już w dacie składania tego wniosku tj. w dniu [...] roku, a zatem dysponował bardzo długim okresem na ich uzupełnienie, stąd też nie może być w ocenie organu mowy o braku winy w uchybieniu terminu. Odnośnie pozostałych zarzutów zażalenia organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, zawiadomienie o jego wszczęciu następuje dopiero po uzupełnieniu braków w trybie art. 64 § 2 kpa, albowiem dopiero wtedy wniosek strony staje się kompletny. W obszernej skardze do Sądu Administracyjnego skarżący wskazał na obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 – 12, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w powoływanym przez organy formularzu wniosku o ustalenie warunków zabudowy odnośnie odprowadzania wód deszczowych znajduje się jedynie miejsce na określenie sposobu odprowadzania tych wód, nie ma zaś mowy o wymogu przedłożenia jakiejkolwiek umowy. Wskazał ponadto, że obowiązek taki nie wynika także z obowiązujących przepisów prawa. Zarzucił organowi odwoławczemu, iż pobieżnie zapoznał się z materiałem dowodowym, o czy świadczy sprzeczna z tym materiałem treść uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wskazał, iż w postępowaniu dokonał dogłębnej analizy zebranego materiału. świadczy o tym fakt, że poza spornymi warunkami odprowadzania wód deszczowych, skarżący w terminie do uzupełnienia braków nie przedłożył umowy lub zapewnienia o dostawie energii elektrycznej i powołał się na obowiązki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] roku skarżący uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty, jakie pozyskane zostały w wyniku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznych. Wyraził w tym piśmie swoje stanowisko odnośnie nieprawidłowości w toku całego postępowania zainicjowanego jego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Zaznaczyć przyjdzie na wstępie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., Sąd jest związany granicami skargi. Oznacza to, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd kontrolował jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżącego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tak zakreślonych granicach Sąd nie kontrolował postępowania głównego, ani też zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, czy też podjętych czynności. Kontrola tego głównego postępowania miałaby miejsce wówczas gdyby przedmiotem skargi był akt, czynność lub bezczynność w zakresie meritum sprawy. Zgodzić się przyjdzie w tym miejscu ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na żądanie strony, to o jego wszczęciu można mówić dopiero wtedy, kiedy owo żądanie strony jest kompletne. Uzupełnieniu braków służy natomiast przepis art. 64 § 2 kpa. Do czasu uzupełnienia żądanych braków nie następuje wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W tej sprawie, skoro skarżący kwestionował podstawy żądania przez organ dokumentów uzupełniających wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to w sytuacji pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania mógł skutecznie wszcząć postępowanie w celu zwalczania bezczynności organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest bowiem nierozpoznaniem sprawy w terminie. Na takie zawiadomienie przysługuje skarga. W przypadku, gdy organ pozostawia sprawę bez rozpoznania osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje na zasadach ogólnych skarga do sądu administracyjnego, która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 54 p.s.a. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 8 czerwca 2000 roku, sygn. III ZP 11/00 (OSNP z 2000 roku, Nr 19, poz. 702). W sytuacji natomiast, kiedy skarżący wykonuje wezwanie po terminie wynikającym z art. 64 § 2 kpa, to zachodzą podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jest rzeczą odrębną, czy w takiej sytuacji organ nie powinien był poinformować strony o możliwości ponownego wszczęcia postępowania i uznając, że wniosek został uzupełniony zarejestrować go ponownie z datą spóźnionego uzupełnienia. Zresztą organ odwoławczy wskazał, iż nie zachodzą żadne przeszkody, aby skarżący ponownie złożył wniosek. Odnośnie z kolei wymaganych załączników wystarczyłoby w takiej sytuacji powołanie się na wcześniej złożone dokumenty. Termin siedmiodniowy, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa jest terminem ustawowym, a zatem nie może być przez organ administracji ani skrócony, ani przedłużony. Wnoszący podanie może jednak złożyć wniosek o przywrócenie tego terminu, w razie uchybienia bez własnej winy, na zasadach i w trybie określonym w art. 58-59 kpa (tak też NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 1995 roku, sygn. akt SA/Po 490/95). Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem skarżącego, że chodzi jedynie o uprawdopodobnienie braku winy, nie zaś o udowodnienie tej okoliczności. Brak winy w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, kiedy np. wystąpiły zdarzenia niezależne od stron, wypadki losowe, siła wyższa itp. W niniejszej sprawie skarżący od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy musiał się liczyć z koniecznością zgromadzenia stosownych załączników do tego wniosku. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż we wniosku nie została zawarta taka informacja. Co prawda nie wynika ona z treści samego formularza, ale wynika z treści pouczenia zawartego na końcu tego formularza, z którego m.in. wynika, że do wniosku należy dołączyć umowy o zapewnieniu dostaw we wnioskowane media. Stąd należy wnioskować, że chodzi również o umowę lub zapewnienie możliwości odprowadzania wód opadowych. Nie ulega wszak wątpliwości, że dla uzyskania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy niezbędne jest spełnienie m.in. przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zwłoka organu w wydaniu wstępnych warunków stanowi o braku jego winy w uchybieniu terminu, stwierdzić przyjdzie, iż organ ten nie pozostawał w zwłoce, zaś o warunki wstępne skarżący miał możliwość wystąpić wcześniej. Stąd też w ocenie Sądu trudno mówić o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu. O ile z kolei skarżący uważa, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie miał podstawy domagać się takich załączników, to jak już wyżej wskazano mógł tych racji dochodzić w odrębnym postępowaniu. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.