II SA/Gl 953/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 28 marca 2012 r. nr XX/442/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 marca 2012 r. Nr XX/442/12 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Rada Miasta K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie [...] w K. . Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. w W. wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą. Uzasadniając to wezwanie stwierdziła, że treść uchwalonego planu zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z treścią uzyskanej przez Spółkę decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Sprzeczność ta polega na tym, że zgodnie z tą decyzją przysługuje jej prawo wzniesienia na należącej do niej nieruchomości budynków o wysokości 81 m, gdy tymczasem zgodnie z kwestionowanym planem w jego strefie oznaczonej symbolem [...] (w której położona jest nieruchomość Spółki) dopuszczono jedynie zabudowę o maksymalnej wysokości 50 m. Podkreślono, że treść decyzji o warunkach zabudowy była znana Radzie i Prezydentowi Miasta K. w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały a pomimo tego uprawnienia wynikające z tej decyzji zostały całkowicie pominięte co rażąco narusza interes prawny Spółki "A". Doszło do tego pomimo złożenia przez Spółkę uwag do planu miejscowego oraz wniosku w przedmiocie usunięcia z porządku obrad Rady Miasta K. wyznaczonej na dzień [...] r. punktu dotyczącego uchwalenia przedmiotowego planu, które nie zostały uwzględnione. W konsekwencji kwestionowana uchwała rażąco narusza zdaniem Spółki przepis art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przez podjęcie kwestionowanej uchwały naruszone zostały wynikające z tego przepisu Konstytucji zasady ochrony (poszanowania) praw nabytych, zaufania obywateli do państwa, bezpieczeństwa, pewności obrotu i stabilności stosunków przez prawo regulowanych. Dalej podkreślono znaczenie ochrony praw wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Podniesiono również, że dotychczas Prezydent Miasta K. nie rozpatrzył wniesionych przez Spółkę uwag "do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miasta K. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] postanowiła go nie uwzględnić. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] dopuszczona wysokość zabudowy maksymalnie do 50 m wynika ze sposobu kształtowania zabudowy w rejonie [...] , ustalonego w oparciu o założenia "Koncepcji urbanistyczno-architektonicznej zagospodarowania centrum miasta K. ", wybranej w wyniku przeprowadzonego konkursu urbanistycznego. Zgodnie z założeniami tej koncepcji, wysokość zabudowy powinna parabolicznie wzrastać w kierunku od historycznej części miasta – teren U, poprzez tereny [...] , aż do kulminacji na terenie [...] – w bezpośrednim sąsiedztwie ronda – czyli w rejonie koncentracji zabudowy wysokiej i wysokościowej w K. . Przeprowadzona w toku prac nad projektem przedmiotowego planu analiza przestrzenna rozkładu wysokich budynków w centrum miasta wskazuje, że właśnie w pasie wzdłuż [...] zlokalizowane są obiekty wysokie, wobec czego możliwość lokalizacji obiektu wysokościowego dopuszczona została w rejonie ronda, stanowiąc kontynuację przestrzenną oraz nawiązanie do obiektu wysokościowego, jaki ma zostać zrealizowany obok "Spodka" (w miejscu obecnego budynku wysokościowego "[...] ") – oba budynki położone są po przeciwnych stronach rodna. Za wyjątkiem "strefy lokalizacji dominanty", znajdującej się na terenie [...] w rejonie ronda, ustalenia planu dla terenów [...] ograniczają wysokość nowej zabudowy tak, aby nie była ona większa niż sąsiednie istniejące budynki – począwszy od terenu [...] , gdzie dopuszczona została wysokość zabudowy maksymalnie do 55 m, poprzez teren [...] , gdzie dopuszczona została maksymalna wysokość 50 m, aż do terenu [...] , gdzie plan ustala maksymalną wysokość 25 m, co z kolei stanowi nawiązanie do wysokości historycznej zabudowy centrum miasta. Taki sposób kształtowania wysokiej zabudowy pozwoli uzyskać "paraboliczne" narastanie zabudowy, o którym mowa w wybranej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Dalej stwierdzono, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie [...] w K. został sporządzony zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. planu i uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie [...] w K. . Procedura formalno-prawna została przeprowadzona zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko. Zgodnie z obowiązującym trybem formalno-prawnym po przeprowadzeniu uzgodnień, projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] r. do [...] r. Dyskusja publiczna nad przyjętym w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami odbyła się w dniu [...] r. W obligatoryjnym terminie tj. do dnia [...] r. nie zostały wniesione do ustaleń projektu planu uwagi przez firmę "A" Sp. z o.o. Pismo zawierające uwagi do projektu planu zostało złożone przez tę Spółkę [...] r., po zakończeniu prac przez Prezydenta Miasta K. i przedłożeniu projektu do Rady Miasta K. celem rozpatrzenia i uchwalenia planu. Uwagi te nie mogły zatem zostać rozpatrzone przez Prezydenta Miasta K. z przyczyn formalnych. Kwestionowana uchwała wraz z dokumentacją formalno-prawną została przedłożona Wojewodzie [...] celem sprawdzenia zgodności z przepisami prawa i w dniu [...] r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (poz. 1824). Dalej w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli (...) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji" (art. 65 ust. 1 pkt 2). "Przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę" (art. 65 ust. 2). Z przepisów tych wynika zatem, że ustawodawca dopuszcza wprowadzenie do planu miejscowego ustaleń innych niż wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie [...] w K. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w W. zarzucając, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez postępowanie organu sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nieuwzględnienie tym samym słusznie nabytych praw skarżącej Spółki zawartych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy, czego skutkiem jest brak zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i uniemożliwienie jej racjonalnego planowania teraźniejszych i przyszłych działań, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając sformułowany zarzut powtórzył w ogólnym zarysie omówioną wyżej argumentację zawartą wcześniej w wezwaniu Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, powołując się w tym względzie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko powtórzył co do zasady argumentację zawartą w omówionym wyżej uzasadnieniu uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r. podjętej w odpowiedzi na wezwanie skarżącej Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił, że zasada wyrażona w art. 2 Konstytucji RP ma zabezpieczać udział obywateli w procedurach podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracyjne a także wpływ obywateli w procedurach podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracyjne oraz wpływ obywateli na ich ostateczną treść. Łącznie z tym przepisem należy rozpatrywać art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej, w tym organy władzy samorządowej są obowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, które określa ich kompetencje. Rozwinięciem tej zasady są stanowione przez te organy państwa przepisy prawa ustalające ramy funkcjonowania organów administracji. W stosunku do wykonywanego przez organy władzy samorządowej władztwa planistycznego rozwinięciem tej zasady są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujące w sposób wyraźny zasady działania organów administracji samorządowej a także zakres udziału strony społecznej w postępowaniach prowadzonych na podstawie tych przepisów. W konsekwencji zasada wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie stanowi podstawy uznania szczególnej pozycji podmiotów powołujących się na regulacje konstytucyjne w postępowaniach, których przebieg regulują właściwe przepisy prawa wskazujące uwarunkowania dotyczące udziału obywateli w procesie podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracyjne, w tym także przez organy samorządu terytorialnego, zwłaszcza w sytuacji gdy prawidłowy sposób przeprowadzenia tejże procedury, w tym zapewnienie możliwości udziału w niej stronie skarżącej nie jest przedmiotem skargi. Opisując przebieg tej procedury pod kątem zapewnienia udziału w nim skarżącej Prezydent Miasta K. m. in. stwierdził, że w dniu [...] r. opublikowane zostało w Gazecie Wyborczej ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia objętego skargą planu miejscowego. Ogłoszenie takie zostało także umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K. , a na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K. zostało wywieszone obwieszczenie. Jednocześnie zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zawiadomiono właścicieli oraz instytucje działające w obszarze objętym granicami planu, w tym "A" Sp. z o.o. (ul. [...] K. ). Zgodnie z obowiązującym trybem formalno-prawnym po przeprowadzeniu uzgodnień i zapoznaniu się ze zgłoszonymi do projektu planu wnioskami, projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] r. do [...] r. Nie występując z uwagami w wyznaczonym w ogłoszeniu terminie strona skarżąca nie skorzystała z uprawnienia, przysługującego jej zgodnie z przepisami prawa. Natomiast nieuwzględnienie uwag, które wpłynęły do organu sporządzającego plan miejscowy oraz Rady Miasta, po zakończeniu procedury jego sporządzania, (tj. po przedstawieniu projektu planu miejscowego Radzie Miasta do uchwalenia) nie stanowi naruszenia prawa, wynika bowiem z zastosowania przepisów ustalających procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają kolejność podejmowanych przez organ wykonawczy gminy czynności. W złożonym na rozprawie sądowej w dniu 25 stycznia 2013 r. piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymując skargę dodatkowo zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta również z naruszeniem art. 17 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według ich brzmienia obowiązującego dla przeprowadzenia procedury uchwalenia zaskarżonego planu) i w zw. z art. 57 § 1 kpa. Uzasadniając ten zarzut stwierdził, że jakkolwiek ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu ukazało się w [...] w dniach [...] r. to na tablicy ogłoszeń Miasta K. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszeń co do tego wyłożenia dokonano dopiero [...] r. W sytuacji zatem gdy plan został wyłożony do publicznego wglądu dnia [...] r. nie został zachowany 7-dniowy termin o którym mowa w art. 17 pkt 10 ustawy, co naruszyło uprawnienia skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego lub z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tylko takie naruszenie stanowiłoby w świetle treści tego przepisu podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi należy stwierdzić, że Sąd nie podziela twierdzenia, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, które to naruszenie miałoby polegać na nieuwzględnieniu w zapisach planu treści uzyskanej przez skarżącą decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Naruszenie przedmiotowego przepisu Konstytucji miałoby bowiem miejsce gdyby kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem zasady państwa prawa, co w niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodzi. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że przez kwestionowany w skardze zapis planu miejscowego doszło do naruszenia zasady ochrony poszanowania praw nabytych i zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, co zarzuca się w skardze. W tym względzie należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę na charakter decyzji o warunkach zabudowy i wynikających z niej uprawnień dla podmiotu do którego decyzja taka jest skierowana. Decyzja taka nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Samo wydanie takiej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Jej uzyskanie stanowi jedynie fazę wstępną procesu inwestycyjnego i w związku z tym podmiot zainteresowany inwestycją bierze na siebie ekonomiczne ryzyko niedokończenia tego procesu (art. 63 ust. 4 ustawy). Nie uprawnia też do realizacji inwestycji gdyż takie uprawnienie wynika dopiero z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje też sposobu wykonywania prawa własności. Taki kształtujący charakter wraz z innymi przepisami, mają dopiero zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec takiego charakteru decyzji o warunkach zabudowy trudno mówić zdaniem Sądu, że z jej wydania wynikają typowe prawa nabyte podlegające ochronie na podstawie art. 2 Konstytucji RP. O tym, że uchwalenie planu miejscowego którego zapisy możliwość zagospodarowania danego terenu regulują odmiennie niż wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy, nie narusza zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa przesądza też zdaniem Sądu treść art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co trafnie zwróciła uwagę strona przeciwna. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że sam prawodawca przepisem ustawowym dopuścił możliwość uchwalenia planu przewidującego inną możliwość zagospodarowania danego terenu niż wynikała ona z wcześniej wydanych ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie doszło do wydania na ich podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym przepisem ustawowym była związana Rada Miasta K. przy uchwaleniu zaskarżonego planu. Jest nim związany również Sąd rozpoznający niniejszą skargę (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), który jednocześnie nie znalazł podstaw do kwestionowania zgodności tego unormowania ustawowego z przepisami Konstytucji. Sąd nie znalazł również podstaw do przyjęcia, że zaskarżoną uchwałą doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego lub istotnego trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie należy stwierdzić, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, następuje w ramach władztwa planistycznego gminy (zadań własnych gminy – art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy). Treść planów miejscowych może prowadzić przy tym również do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 i art. 36 ustawy). Istotne jest jednak aby ograniczenie takie było usprawiedliwione, aby dochodziło do niego po właściwym uwzględnieniu konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji – zobacz w tym względzie m. in. wyrok NSA z 7 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1853/11 wydany z powołaniem się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt K 37/02, K 20/07 i Kp 7/09). Zdaniem Sądu zasady te przy uchwaleniu kwestionowanych w skardze zapisów planu miejscowego nie zostały naruszone w sytuacji gdy Rada Miasta K. zarówno w uzasadnieniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i w odpowiedzi na skargę przedstawiła zasługujące na uwzględnienie uzasadnienie tych zapisów. Przy przyjętej przez organ uchwałodawczy Gminy K. "Koncepcji urbanistyczno-architektonicznej zagospodarowania centrum miasta K. " wprowadzenie kwestionowanych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej mieści się bowiem zdaniem Sądu w ramach zgodnego z prawem władztwa planistycznego gminy. Należy bowiem jednocześnie zważyć, że kwestionowane zapisy planu dają możliwość różnorodnej zabudowy nieruchomości skarżącej z jej ograniczeniem co do wysokości ale na poziomie dopiero 50 m. W ten sposób ograniczenie w zabudowie tego terenu zostało wprowadzone zdaniem Sądu w uzasadnionych proporcjach. Za uwzględnieniem skargi nie może przemawiać też zdaniem Sądu okoliczność, że do ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dokonanego w dniu [...] r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej doszło na 6 a nie 7 dni przed dniem faktycznego jego wyłożenia, a to w sytuacji gdy termin siedmiodniowy został zachowany w odniesieniu do ogłoszenia dokonanego w tym przedmiocie w [...] (w dniu [...] r.). Nadto licząc od dnia [...] r. i tak został przekroczony ustawowy minimalny czasokres wyłożenia, określony w mającym w sprawie zastosowanie art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. 21 dni. Do wyłożenia projektu planu doszło bowiem w okresie od [...] r. Nie można zatem przyjąć, że doszło w ten sposób do naruszenia uprawnień skarżącej w zakresie możliwości zapoznania się z projektem planu i zgłoszenia do niego uwag. W tej sytuacji nie doszło niewątpliwie zdaniem Sądu do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ustawy. Bezpodstawny jest też zdaniem Sądu zarzut nie rozpatrzenia co do meritum przez Prezydenta Miasta K. i przez Radę Miasta K. złożonych przez skarżącą Spółkę pismem z dnia [...] r. uwag do wyłożonego projektu planu, a to w sytuacji gdy zostały one złożone po terminie, gdyż termin do ich zgłaszania upływał zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy (i zgodnie z dokonanym ogłoszeniem) [...] r. Z przyczyn formalnych zgłoszone uwagi nie podlegały zatem merytorycznemu rozpatrzeniu o czym Spółka została poinformowana pismem Wiceprezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Również działając z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej (zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie znalazł podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw