II SA/Gl 954/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W wyniku rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia [...]r., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 , poz. 1071 ze zm.) Prezydent Miasta C., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego A. S-U. z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w C. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie wymeldowania osoby z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 ze zm.) zostaje wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu interes prawny, czyli legitymację procesową strony w żądaniu wymeldowania osoby w trybie przytoczonego powyżej art., 15 ust. 2 ustawy ma: wynajmujący, najemca, osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu lub właściciel lokalu. Wobec ustalenia, na podstawie pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. z dnia [...]r., że głównym najemcą jest A. S-U., natomiast R. S. ma jedynie prawo do zameldowania i przebywania w tym mieszkaniu, należało uznać, że nie ma on legitymacji do występowania o wymeldowanie A. S-U. W związku z faktem, iż postępowanie o wymeldowanie stało się bezprzedmiotowe, należało orzec jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskujący. Zarzucając organowi naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Wskazał, iż niedopuszczalne w sprawie jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku legitymacji procesowej, a to z uwagi na fakt, iż przedmiotowy lokal mieszkalny przydzielony został do zamieszkiwania w czasie trwania małżeństwa i związanego z nim ustroju majątkowego- wspólnoty ustawowej małżonków, służąc do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich członków rodziny. Zatem małżonkowie mają równe prawo do zajmowania lokalu. Dlatego też niezrozumiałe jest dla niego interpretowanie prawa przez orzekający w sprawie organ a jego odwołanie jest w pełni zasadne. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Wojewoda [...], na podstawie art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc zgodność wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z przepisami prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił twierdzenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji podkreślając, że zasadnicze znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ma przesłanka "faktycznego opuszczenia lokalu". Wskazał jednak przy tym, że postępowanie w sprawie wymeldowania może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, dlatego też istotne jest ustalenie, czy wnioskujący jest stroną postępowania. Przytaczając przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że R. S., wnioskujący o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, nie posiada przymiotu strony. Wynika to, w ocenie organu, z treści zarówno obowiązującej obecnie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, jak i obowiązującej w dacie decyzji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" – ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. Zgodnie z odpowiednimi przepisami tych ustaw (odpowiednio art. 9 ust. 5 i art. 215 § 1) "spółdzielcze lokatorskie prawo lokalu mieszkalnego może należeć do jednej osoby albo do małżonków", stąd też skoro z decyzji o przydziale lokalu wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego typu lokatorskiego przydzielone zostało A. S., a mąż i dzieci mają prawo do zamieszkiwania, to z przyznaniem prawa do zamieszkiwania nie można zrównać prawa do lokalu mieszkalnego typu lokatorskiego. Dodatkowe ustalenia potwierdziły, że związek małżeński A. S-U. z R. S. został rozwiązany przez rozwód, a strony nie dokonały podziału majątku dorobkowego, w skład którego mogło wchodzić spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego typu lokatorskiego i związany z tym prawem wkład mieszkaniowy. Wobec faktu, iż pomimo upływu 8 lat od opuszczenia lokalu przez A. S., nie została uregulowana sprawa stosunku do przedmiotowego mieszkania, należało uznać, że spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego posiada A. S., co skutkuje potwierdzeniem prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, iż R. S. nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Organ odwoławczy zaważył jednakże, że z uwagi na potwierdzenie faktu opuszczenia przedmiotowego lokalu przez A. S–U. ponad [...] lat temu, organ pierwszej instancji winien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania z urzędu w ramach dyscypliny meldunkowej. Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się skarżący, kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji i zarzucając jej naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 9 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zgromadzonych w sprawie dokumentów. W skardze wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o wymeldowaniu A. S-U. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powtórzył, iż z treści art. 9 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że prawo do lokalu może należeć do małżonków, a mimo to organ uznał, iż nie ma on prawa do lokalu. Dodał, że A. S-U. od ponad [...] lat nie zamieszkuje w mieszkaniu i w ogóle się nim nie interesuje. W jego odczuciu przesłanki zarówno do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak i wymeldowania wnioskowanej zostały spełnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. uczestniczka postępowania A. S-U. wniosła o oddalenie skargi, potwierdzając, iż faktycznie od [...] lat nie mieszkała w lokalu przy ulicy [...], ale związane to było z uniemożliwianiem przez byłego męża wejścia do tego lokalu. Dodała, że obecnie toczy się postępowanie o podział majątku dorobkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem, albowiem wydane zostały bez dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co z kolei mogło doprowadzić do naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Należy bowiem przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, iż w obowiązującym stanie prawnym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się (art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Analiza tego przepisu musi doprowadzić do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie wymeldowania może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego– stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc czy określony podmiot będzie stroną postępowania decyduje interes (obowiązek) prawny. Pojęcie to oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny a także konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. Powinien istnieć związek między interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym, bowiem postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania zostaje podjęta decyzja rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach. W orzecznictwie podkreśla się także fakt, iż stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między konkretną normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera wpływu na sferę sytuacji danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie jaki w toczącym się postępowaniu status posiadał wnioskujący, o wymeldowanie byłej żony z mieszkania, R.S. W ocenie organów orzekających w sprawie nie posiadał on w toczącym się postępowaniu przymiotu strony, dlatego też wszczęte z jego wniosku postępowanie w sprawie wymeldowania zostało umorzone. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji nie wykazano jednak w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że wnioskujący nie posiadał w nim przymiotu strony. Postępowanie dowodowe ograniczono w tym zakresie bowiem do przytoczenia brzmienia przepisu, a mianowicie obecnie obowiązującego art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116) zgodnie z którym spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego może należeć do jednej osoby albo do małżonków, czy przepisu obowiązującego w dacie przydziału mieszkania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w C. - art. 215 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210 ze zm.), który także stwierdzał, że spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego może należeć tylko do jednej osoby albo do małżonków. Na tej podstawie organy zgodnie przyjęły, że spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu przysługuje tylko A. S., obecnie A. S- U. W świetle powyższego przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy bowiem potraktować ustalenia faktyczne prowadzące do stwierdzenia, że wnioskujący nie posiada w prowadzonym postępowania przymiotu strony. Analiza obowiązujących w dacie otrzymywania przedmiotowego lokalu przepisów prawa spółdzielczego musi doprowadzić do zauważenia nie tylko wskazanego przez organy przepisu art. 215 § 1, ale także zapisu § 2, zgodnie z którym "spółdzielcze prawo do lokalu przydzielonego obojgu małżonkom lub jednemu z nich w czasie trwania małżeństwa dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny należy wspólnie do małżonków bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe". W przedmiotowej sprawie, wnioskujący podkreślał w swoich pismach, że lokal przyznany został w trakcie trwania związku małżeńskiego, sugerować ten fakt może także znajdujący się w aktach sprawy przydział lokalu mieszkalnego typu lokatorskiego z dnia [...]r. Jednakże organy nie badały tej sprawy i nie ustaliły tego faktu w sposób nie budzący wątpliwości, czyli przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd podziela natomiast stanowisko organu drugiej instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wszczęcia postępowania z urzędu w ramach dyscypliny meldunkowej. Nie podlega bowiem sporowi fakt, iż A. S-U. opuściła lokal ponad [...] lat temu. Przedstawione wyżej uchybienia organów przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej powyżej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań.