II SA/Gl 954/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i nakazał skarżącemu J. B. przedłożenie wymienionych dokumentów. Jednakże kolejnym postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r. organ ten uchylił powyższe postanowienie i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów w trybie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę ogrodu zimowego (oranżerii) – z powodu niewykonania nałożonego obowiązku. W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem zastosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Nieprawidłowo bowiem zakwalifikowano przedmiotowe roboty jako budowę oranżerii, podlegającą zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy stanowiły rozbudowę z art. 3 pkt 6 tej ustawy. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów do dnia 30 czerwca 2018 r. Organ ustalił, że skarżący jest właścicielem działki nr ewid. 1, położonej w C. przy ul [...], na której zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] budynek mieszkalny. Latem 2016 r., po zakończeniu budowy, skarżący na poziomie poddasza pod istniejącym dachem, wykonał ściany o konstrukcji szkieletowej obitej płytami OSB. Zamontowano okno dwuskrzydłowe. Wewnątrz wykonano ściankę działową. W wyniku zabudowy balkonu powstał wykusz o wymiarach 4,25 x 2,65m. Wydłużono też zadaszenie balkonu o ok. 2,20m. W wyniku samowolnie wykonanych robót zmianie uległa powierzchnia zabudowy o 11,26m, a także kubatura budynku mieszkalnego. Roboty te wymagały zaś pozwolenia na budowę. Zachodzą jednak przesłanki do legalizacji robót, gdyż budowa nie narusza planu miejscowego. W dniu 18 czerwca 2018 r. do organu złożono cztery egzemplarze projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy organ I instancji postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 59 f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, ustalił dla skarżącego opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, płatną w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe ustalenia co do kwalifikacji robót jako rozbudowy. Uznał, że złożony projekt budowlany spełnia wymogi rozp. MTBiGM z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Zatem spełnione zostały warunki do ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, wg wzoru S=50 x s (stawka 500 zł) x k (kat. obiektu 2) x w (współczynnik wielkości obiektu1). W zażaleniu na postanowienie skarżący zarzucił nieprawidłowe wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej, która jego zdaniem powinna wynieść 5.000 zł zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Jego zdaniem, budowa oranżerii na balkonie istniejącego budynku podlega zgłoszeniu zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, która nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia. Powołując się na wyjaśnienia projektanta skarżący zarzucił też błędne określenie kategorii budynku (winno być II, a nie I). Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano tryb z art. 48 Prawa budowlanego, gdyż dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaliczonego do I kategorii. Doszło bowiem do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu, takich jak kubatura. Jednakże organ I instancji nie dokonał oceny przedłożonego projektu budowlanego, który zdaniem organu odwoławczego jest niekompletny. Projekt ten nie został podpisany przez osobę sprawdzającą i nie zawiera informacji o wykonaniu obowiązku sprawdzenia (art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego). Jest także niezgody z wymogami z § 5 i § 6 ust. 1, § 8 rozp., które to przepisy zacytowano. Wreszcie, skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów w postaci zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem należało wezwać skarżącego do uzupełnienia brakujących dokumentów w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Dopiero przedłożenie prawidłowego projektu budowlanego i kompletu dokumentów, stanowić może podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość wynosi 50.000 zł. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 kpa, 2) art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego z powodu błędnego przyjęcia, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, 3) art. 59f ust. 1 ustawy z powodu błędnego ustalenia opłaty legalizacyjnej, 4) art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez odmowę zakwalifikowania robót jako budowy oranżerii (ogrodu zimowego). Zdaniem skarżącego, oranżerią jest także pomieszczenie wykonane bezpośrednio przy budynku mieszkalnym, nawet powiązane z nim komunikacyjnie, a także usytuowane na tarasie budynku (vide: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1001/17, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 197/17, WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2017 r. oraz NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 586/10). Organ odwoławczy wniósł o odrzucenie sprzeciwu od postanowienia jako wniesionego z uchybieniem terminu 14-dniowego względnie o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Środkiem zaskarżenia postanowienia kasacyjnego z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, jest skarga. Z mocy art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sprzeciw przysługuje bowiem jedynie od decyzji. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości wniesienia sprzeciwu od postanowienia, a wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Skarga wniesiona została też w ustawowym terminie. Zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Sedno sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych. Skarżący nie neguje ustaleń faktycznych organów co do okresu ich realizacji (lato 2016 r.) oraz braku dopełnienia jakichkolwiek formalności w organie administracji architektoniczno-budowlanej przed ich rozpoczęciem. Roboty te nie były też realizowane w okresie ważności udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tak więc, nie mogły być kwalifikowane jako istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, roboty te polegały na budowie oranżerii (ogrodu zimowego), podlegającej wymogowi zgłoszenia. Stąd też skutkiem ich samowolnej realizacji winno być wdrożenie trybu z art. 49b ustawy – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.). Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Faktem jest, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "oranżeria (ogród zimowy)". Przepis art. 29 ust. 1 z tej ustawy, nie daje też podstaw do przyjęcia, aby w tym wypadku chodziło o obiekt wolno stojący. Jednak musi chodzić o samodzielny obiekt, skoro ustawodawca posługuje się tym pojęciem, limitując ich liczbę na działce. Zatem obiekt taki musi być konstrukcyjnie odrębny od innych obiektów. Może to być obiekt dobudowany, bądź nawet umieszczony na innym obiekcie (balkonie, dachu, tarasie), ale zawsze wyodrębniony od pozostałej części innego obiektu, aby jego rozbiórka nie naruszała konstrukcji obiektu połączonego. Zdaniem składu orzekającego, w języku potocznym przez oranżerię (ogród zimowy) rozumie się konstrukcję przeszkloną, przeznaczoną do uprawy roślin, a nie na cele mieszkalne. Takiego charakteru nie mają jednak roboty zrealizowane przez skarżącego. Ustalenia faktyczne organów obydwu instancji co do zakresu samowolnie zrealizowanych robót, korelują z opisem na str. 15 złożonego przez skarżącego projektu budowalnego. Projektant podał, że projektuje się rozbudowę istniejącego budynku, polegającą na budowie ogrodu zimowego o pow. 16,17m, poprzez wydzielenie częściowo z największego pokoju poddasza (na projekcie nr 3) oraz przynależnego mu balkonu, który wydłużono i zabudowano, przedłużając zadaszenie balkonu, aby zadaszyć całość. Zgodnie z projektem, wydłużenie balkonu miało na celu poprawę funkcjonalności i możliwość ustawienia mebli do wypoczynku. Zatem funkcją pomieszczenia nie jest hodowla roślin, lecz cel mieszkalny, który z istoty nie odpowiada pojęciu "oranżeria". Wygląd zrealizowanych robót w obiektywny sposób przedstawia materiał fotograficzny sporządzony w toku oględzin (k. 25 akt adm.). W żadnym wypadku nie chodzi o odrębną konstrukcyjnie część, zrealizowaną na balkonie, ani też konstrukcję przeszkloną. W części, wystającej poza ścianę bryły i usytuowanej nad balkonem, pokrytej jednolitym dachem, zamontowano cztery małe typowe okna, tyle że w zwiększonej ilości. Powstałe pomieszczenie częściowo znajduje się w pierwotnej bryle budynku, gdyż zajęto część największego pokoju poddasza, czyli w istocie powiększono pokój na poddaszu. Nie chodzi więc jedynie o połączenie komunikacyjne przez drzwi do pozostałej części budynku. Powiększenie i zabudowa balkonu nie miało na celu realizacji samodzielnego obiektu, o którym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz doprowadziło do zwiększenia kubatury budynku, gdyż całość stanowi jednolitą konstrukcję i nie da się oddzielić zakresu samowolnie zrealizowanych robót jako samodzielnego obiektu budowlanego. Przy odmiennym rozumowaniu każdy przypadek rozbudowy mógłby być traktowany jako budowa oranżerii, co stanowiłoby obejście prawa. Przytoczone w skardze orzecznictwo zapadło zaś w odmiennym stanie faktycznym. Z tych względów sąd administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego, że sporne roboty stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a sankcją samowolnej ich realizacji winno być zastosowanie trybu z art. 48. Wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej winno zaś poprzedzać badanie kompletności i prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego oraz złożenie wszelkich dokumentów, wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Dopiero przedłożenie wszystkich dokumentów w wyznaczonym terminie traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący nie przedłożył żądanego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, sam projekt budowalny był zaś niekompletny. O ile wady i braki projektu podlegają usunięciu poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nieprzedłożenie przez inwestora pozostałych dokumentów w wyznaczonym terminie nie skutkuje ponownym wezwaniem o ich przedłożenie, lecz wydaniem nakazu rozbiórki z mocy art. 48 ust. 1 i 4 tej ustawy. Z tych wszystkich względów zasadnie organ odwoławczy orzekł o uchyleniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy. ec